Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1530966

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 19 września 2013 r.
II SA/Bk 135/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N. D." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

3.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Stowarzyszenia "N. D." w B. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr 408.179/F-2/XIX/12, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia (...) czerwca 2012 r., znak: (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) w miejscowości M.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2011 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 678 na odcinku od m. H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) w m. M., obejmującego budowę: obwodnicy K. i Z., budowę i rozbudowę projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr (...) z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej działek przyległych do pasa drogowego, wykonanie dojazdów dla skomunikowania istniejącej sieci drogowej, wykonanie połączeń w postaci skrzyżowań dla skomunikowania dróg przecinających budowaną obwodnicę, wykonanie obiektów inżynierskich w ciągu drogi, w tym przejść bezkolizyjnych, obiektów mostowych i przepustów, dostosowanie przebiegu i rozwiązań technicznych trasy do warunków jej podłączenia do drogi ekspresowej S-19 w węźle "K." wg wariantów W1 lub W2, wykonanie pełnego wyposażenia technicznego drogi (urządzeń odwadniających, oświetlenia, urządzeń ochrony środowiska oraz obsługi, usprawniania i bezpieczeństwa ruchu), usunięcie budynków mieszkalnych i gospodarczych, kolidujących z projektowanym przedsięwzięciem oraz wycinkę zieleni w zakresie niezbędnym do budowy. Przedsięwzięcie to realizowane ma być na działkach o numerach ewidencyjnych: Obręb I.: (...) Obręb N. K.: (...); Obręb T.: (...) Obręb K.: (...).

Do ww. wniosku załączono: kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie ono oddziaływało.

Pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. Wójt Gminy J. K. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (zwanego dalej PPIS) oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (zwanego dalej RDOŚ) z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ewentualnej potrzeby sporządzenia raportu i określenia jego zakresu, ponieważ przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. RDOŚ w B. stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zobowiązał do wykonania raportu w pełnym zakresie zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji). Także PPIS w B. pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r. wyraził opinię, iż przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu w pełnym zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na życie i zdrowie ludzi.

O uzyskaniu powyższych opinii Wójt Gminy J. K. dnia (...) sierpnia 2011 r. zawiadomił strony w drodze zawiadomienia i obwieszczenia, a następnie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...), stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie "N. D." wniosło zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia (...) września 2011 r., nr (...), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W dniu (...) października 2011 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko.

W dniu (...) grudnia 2011 r. Wójt Gminy T. K. wydał postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonego raportu z zastrzeżeniem zabezpieczenia interesu prawnego mieszkańców Gminy T. K., a także odniósł się do uwag, protestów i wniosków składanych przez mieszkańców wsi Zalesiany dotyczących przebiegu przedmiotowej drogi.

RDOŚ postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki dla wariantu inwestorskiego 3b (Z).

Pismem z dnia (...) maja 2012 r. (nr (...)) PPIS w B. stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie miała ujemnego wpływu na zdrowie i życie ludzi po spełnieniu określonych w opinii warunków realizacji przedmiotowego zadania.

W dniu (...) kwietnia 2012 r. Wójt Gminy J. K. dokonał obwieszczenia, w którym poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o sposobności wnoszenia uwag i wniosków w przedmiotowym postępowaniu w ciągu 21 dni w trybie udziału społeczeństwa w prowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko, zaś w dniu (...) czerwca 2012 r. wydał decyzję, nr (...), o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła organizacja ekologiczna dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony - Stowarzyszenie "N. D.". Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważnosci decyzji środowiskowej oraz o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów materialnych i procesowych, co zdaniem Stowarzyszenia skutkowało nieważnością rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2):

- art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- art. 4, art. 8, art. 9 § 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- art. 63 § 1 pkt 1, 2, 3, art. 66 § 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 15 i art. 66 § 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- art. § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie funkcjonowania Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko oraz regionalnych komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 1745),

- art. 271 § 1 i 2 Kodeksu karnego,

- art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3 i art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania szczegółowo, precyzyjnie i w bardzo szerokim zakresie rozbudowano zarzuty do decyzji. Przeanalizowano właściwie każdy element wydanej decyzji pod kątem jego zgodności z prawem, wynotowano wszystkie (w ocenie skarżącego), nawet najdrobniejsze nieprawidłowości. Postawiono szczególny nacisk na brak wyjaśnienia sprawy oraz odmowę przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, które by w należyty sposób doprowadziły do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W samym tylko podsumowaniu wskazano, że w sprawie nie wyjaśniono:

- czy wybór i wskazanie wariantu 3b (Z) do przejścia drogi DW678 przez K. i Zalesiany jest właściwy i czy rzeczywiście, jak twierdzi PZDW - jest najmniej inwazyjny środowiskowo ze wszystkich rozpatrywanych wariantów;

- czy stan środowiska przedstawiony na mapach uwarunkowań i oddziaływania inwestycji jest stanem, który przedstawia istniejące zagospodarowanie terenu w dacie (...).06.2011 r. i w dacie (...).08.2011 r.

W związku z powyższym wniesiono o dołączenie do akt sprawy:

- całej korespondencji z PZDW i UG J. K.,

- całej dokumentacji środowiskowej inwestycji wraz z analizami: ekonomicznymi, technicznymi, społecznymi i środowiskowymi, szacunkowym kosztorysem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu sprawy w dniu (...) listopada 2012 r. wydało decyzję nr (...), którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest w niniejszym postępowaniu nieuzasadniony, albowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter opiniodawczy, jest wydawana w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający albo decyzję o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), pozwolenie na budowę lub zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Wykonanie aktu administracji dotyczy zaś, co do zasady, aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie, a decyzja środowiskowa nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji tylko określa uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia. Dlatego też organ uznał za zbyteczne nadawanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast wadliwe jego nadanie w niniejszej sprawie nie daje podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, która nie jest wykonalna ze swej istoty. Przedmiotowe uchybienie nie może także stanowić podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe oraz prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Następnie organ odwołał się do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, stanowiących podstawę przeprowadzonego postępowania (tekst jedn.: art. 71, art. 72 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 33-38, art. 77 ust. 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 82 i art. 85). Organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 75 ust. 4 ww. ustawy organem właściwym do przeprowadzenia niniejszego postępowania jest Wójt Gminy J. K., bowiem w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. W sprawie niniejszej inwestycja obejmuje także teren gminy T. K., której wójt również uczestniczył w postępowaniu.

Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie orzeka w ramach uznania administracyjnego, a decyzja ta ma charakter związany. Sprzeciw zaś co do realizacji inwestycji zgłoszony przez strony lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie Kolegium odniosło się do przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, który w ocenie organu odwoławczego spełnia formalne wymogi ustawy o udostępnianiu informacji, w szczególności zawiera wszystkie elementy wymagane art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy oraz uwzględnia zakres wskazany w postanowieniu z (...) sierpnia 2011 r. Kolegium uznało za miarodajną ocenę wynikową raportu dokonaną przez organy w trakcie postępowania oraz przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko.

Kolegium zauważyło, iż organ I instancji na bieżąco informował strony o poszczególnych etapach postępowania, zgodnie z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 30 ww. ustawy poprzez: obwieszczenia, zawiadomienia stron o możliwości składania uwag po uzupełnieniu raportu przez inwestora. W przewidzianych dla udziału społeczeństwa terminach, do organu wpływały wnioski i uwagi, których analiza wskazuje, że organ I instancji przyjął je prawidłowo do rozpoznania. Ponadto, zgodnie z art. 37 i art. 85 ustawy organ I instancji podał szczegółowe informacje o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz informacje o sposobie uwzględnienia uwag i wniosków. Uwagi i wnioski są pogrupowane w kolejności ich wnoszenia (etapami postępowania), zawierają wskazanie osoby składającej wniosek lub uwagę z przytoczeniem osnowy poruszanego problemu oraz ustosunkowanie się do uwag i wniosków wraz z wskazaniem sposobu wzięcia ich pod uwagę. Kolegium nie znalazło zastrzeżeń również do etapu uzgadniania decyzji przez organy współdziałające.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów kierowanych przez skarżące Stowarzyszenie wskazując, że są one bezzasadne. Kolegium zauważyło, iż odwołujący się zawarł w odwołaniu niemal identyczne zastrzeżenia i zarzuty, jak w toku postępowania na etapie składania uwag i wniosków przez społeczeństwo oraz w pismach kierowanych jako podmiot działający na prawach strony zarówno do organu I instancji jak i do RDOŚ. We wszystkich przypadkach organ I instancji ustosunkował się do przedstawianych przez Stowarzyszenie zarzutów i uwag, w szczególności zaś dokonał tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie godząc się z ww. rozstrzygnięciem Stowarzyszenie "N. D." w B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie:

1)

przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 i 6, art. 71 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, które miało wpływ na wynik sprawy,

2)

przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Tylko tytułem uwag ogólnych do skarżonej decyzji wskazano:

1. Skarżące Stowarzyszenie - po analizie skarżonej decyzji i jej uzasadnienia - doszło do wniosku, iż SKO w B. nie zapoznało się z materiałem w sprawie, a mimo tego sformułowało kilka nie odpowiadających faktom wniosków. Skarżący wyraża obawę, iż SKO zbytnio poddało się domniemaniu prawidłowości decyzji administracyjnej i nie spełniło funkcji kontrolnej w sprawie. Co więcej, SKO nie zapoznało się tak z odwołaniem skarżącego na pierwotną decyzję Wójta, jak i z późniejszymi dokumentami istotnymi w sprawie, tj. dokumentacją projektową opracowaną przez firmę Trakt na zlecenie PZDW (o której na str. 5).

Wobec obszernego uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. przepisywania przepisów lub innych dokumentów, skarżący skupi się w tej części skargi na kilku twierdzeniach SKO popierających powyższe, generalne wnioski.

SKO zauważyło na str. 4, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i pełen raport w tym zakresie, wg wskazania Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Wobec powyższego nie jest uprawnione umniejszanie znaczenia skarżonej decyzji na str. 8 i 16, gdzie SKO podaje, iż jeżeli taka decyzja ma wszystkie elementy formalne, to jest zgodna z prawem - z tego wynika, że wg SKO treść merytoryczna nie ma znaczenia.

Nie odpowiada prawdzie twierdzenie SKO o "wnikliwym" rozpatrzeniu sprawy. Jak podaje SKO na str. 5 decyzji, nie zapoznawszy się z odwołaniem skarżącego na kilkadziesiąt stron, z góry wiedziało, iż decyzja Wójta jest zgodna z prawem i nie ma potrzeby rugować z obrotu prawnego nie mającego sensu - wg SKO - rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z drugiej strony, na str. 7 decyzji, SKO podkreśla rolę prejudycjalną skarżonej decyzji Wójta, więc skarżący nie wie, czy decyzja Wójta nie ma znaczenia, i można nie znosić nie mającego sensu rygoru natychmiastowej wykonalności, czy też jej waga prejudycjalna pozwala jej adresatom na podejmowanie kolejnych działań przy planowanej inwestycji, ponieważ domniemanie jej legalności popiera ów rygor.

Jak wynika z badania przez skarżącego akt sprawy w SKO, ów organ przez kilka miesięcy był zupełnie bierny w sprawie, nie zbierał się aby ją rozpoznać, czego dowodem dwie notatki z dnia (...).11.201 I r. i (...).11.2012 r. SKO nie zapoznało się z nowymi dokumentami, tj. w szczególności z dokumentacją projektową w fazie projektu budowlanego, wykonawczego oraz dokumentacji przetargowej pn: "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od m. H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr (...) w m. M. od k.m. 1+225,00 do k.m. 7+689,59", sporządzaną przez firmę Trakt na zlecenie PZDW, publicznie przedstawioną w październiku 2012 r. podczas konsultacji społecznych w J. K., jak tez z Koreferatem, o którym wspominał na str. 8, zbywając ów dokument nieprawdziwą konkluzją, iż potwierdza prawidłowość decyzji Wójta.

SKO bezprawnie umniejsza rolę i cel udziału skarżącego w postępowaniu pisząc na str. 8 o "interesie faktycznym" Stowarzyszenia. SKO nie wykazało, aby Stowarzyszenie lub jego członkowie mieli jakiś prywatny, faktyczny, partykularny interes w występowaniu w sprawie, więc Stowarzyszenie wzywa SKO do powstrzymywania się o negowana legitymacji procesowej skarżącego w sprawie.

Na str. 9 SKO najpełniej demonstruje nieznajomość przedmiotu sprawy, w tym Koreferatu wspomnianego na str. 8. Twierdzenie, iż forsowany przez Wójta wariant przebiegu drogi jest najlepszy z możliwych nie odpowiada prawdzie, o czym mowa w części III tej skargi.

10. Nie jest prawdziwy ani oparty na prawie argument - powoływanie się kilka razy nie uchwały Rady Narodowej czy wygasłe akty planistyczne, i na "utrwalenie" w świadomości mieszkańców najgorszego możliwego wariantu przebiegu drogi. Jak widać ze skali protestów oraz rzetelnej oceny tego najgorszego wariantu, nic takiego się nie "utrwaliło".

11. Skarżący przyznaje, iż celem jego działania w interesie publicznym jest doprowadzenie do wytyczenia nowej drogi najlepszym, racjonalnym szlakiem. Przepisy prawa dają precyzyjne instrumenty do mierzenia jakości wariantów przebiegu drogi, ale Wójt i SKO wbrew faktom i interesowi publicznemu wybierają i forsują najgorszy z możliwych wariantów.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Stowarzyszenie uzasadniło swój interes prawny faktem naruszenia przez zaskarżoną decyzję interesu prawnego obywateli - mieszkańców gminy J. K. oraz wskazało, że przedmiot sprawy i skargi jest zgodny z jego celami statutowymi.

W dalszej części skargi skarżący wskazał zaś, podobnie jak przy odwołaniu, bardzo szczegółowo, precyzyjnie i w bardzo szerokim zakresie zarzuty do zaskarżonej decyzji, dokonując jednocześnie ich głębokiego uzasadnienia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko oraz wskazując, iż argumentacja skarżącego sprowadza się w zasadzie do wyrażenia innego poglądu na planowany przebieg inwestycji, niż stanowisko organu.

W piśmie procesowym z dnia (...) września 2013 r. skarżący uzupełnił skargę w ten sposób, że zarzucił organowi naruszenie:

1)

przepisów prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego:

a)

art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego w związku z nie rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

b)

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

- niepodanie przyczyn i powodów, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przekazanym dowodom i materiałom,

c)

art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów pozwalających na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

2)

przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 pkt 1 o.o.ś. w związku z art. 92 o.o.ś. poprzez ustalenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków realizacji przedsięwzięcia dla wariantu innego niż uzgodnił to Regionalny Dyrektor Ochropny Środowiska w drodze postanowienia nie poddając jednocześnie kontroli tego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia 19 czerwca 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) w miejscowości M.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że postępowanie dotyczące wydania obu decyzji odnosi się do planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227; dalej "ustawa"), stanowi etap poprzedzający postępowanie w przedmiocie udzielania decyzji o warunkach zabudowy albo pozwolenia na budowę. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym drugim przypadku, jeśli został stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi zaś, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając łącznie uwarunkowania dotyczące rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia, rodzaju i skali możliwego oddziaływania przedsięwzięcia. Zgodnie z kolei z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, postanowienie o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowej inspekcji sanitarnej. Organy te uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - art. 64 ust. 3 ustawy. Opinię wydaje się w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - art. 64 ust. 4 ustawy. Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jeżeli przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej - art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z treścią art. 79 przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone - art. 80 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa art. 82 ustawy. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę opis i zakres inwestycji, słusznie przyjęto, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia z 2004 r. Po uzyskaniu więc opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Wójt Gminy J. K., postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...), stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganego raportu wójt uzyskał wymagane uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i pozytywną opinię od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Następnie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe działania organu I instancji należy, zdaniem Sądu, ocenić jako formalnie prawidłowe.

Jednak, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuścił się jego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja nie czyni bowiem zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej zgromadzonych, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z wyjaśnieniami i zarzutami składanymi w trakcie postępowania przez skarżącego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). W ocenie Sądu, zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na organie odwoławczym spoczywa ponadto obowiązek rozpoznania odwołania, w tym ustosunkowania się do zarzutów w nim sformułowanych w aspekcie ich słuszności bądź niezasadności. Skoro istotą odwołania jest wyrażenie przez stronę niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., odgrywa uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji zredagowane w sposób prawidłowy powinny zmierzać do tego, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego powinno jednoznacznie wynikać, jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi przesłankami kierował się w tym względzie oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem niektóre twierdzenia, nie odnosi się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 697/13).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ II instancji w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym nie rozpoznał merytorycznie sprawy na nowo, w jej całokształcie rozumianym w sposób wyżej zaprezentowany. Wyszedł on z założenia, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę, że skoro podstawą do wydania decyzji jest wniosek inwestora, to po spełnieniu dodatkowych obowiązków nałożonych przepisami prawa, organy administracji nie mogą narzucić innej wersji planowanego przedsięwzięcia.

Pogląd ten nie może się ostać w kontekście art. 81 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis powyższy nakłada zatem na organy obowiązek badania, czy wskazany przez inwestora wariant przedsięwzięcia jest najlepszy, czy też może za najlepszy należy uznać wariant inny. W przypadku dojścia do wniosku, że istnieje wariant lepszy od proponowanego przez inwestora, organy nie są związane zakresem wniosku inwestora i proponują mu ów wariant najlepszy, z pełnymi konsekwencjami wskazanymi w tym przepisie.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że organy w przedmiotowym postępowaniu zobowiązane były do zbadania całej sprawy nie tylko z punktu widzenia prawidłowości zaproponowanego wariantu przez inwestora, ale także z perspektywy szerszej, pozwalającej ustalić, czy nie istnieje wariant lepszy. Skoro więc skarżące Stowarzyszenie podjęło próbę wykazania, że wariant inwestora przegrywa z innym wariantem, to nie można ocenić jego działań jedynie w kategoriach braku zgody na inwestycję. Oceniając tylko same rozmiary odwołania i skargi oraz ilość i wręcz drobiazgowość przedstawionych zastrzeżeń i zarzutów, uznać należy, że strona skarżąca dokonała samodzielnie pracy porównywalnej z pracą organu I instancji. Rolą więc organów było szczególnie wnikliwe i dokładne zbadanie i wyjaśnienie wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego zarówno na etapie postępowania toczącego się przed organem I instancji, jak i podniesionych w odwołaniu. O ile zatem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podjął na miarę swych możliwości próbę udzielenia odpowiedzi na formułowane w stosunku do trwającego postępowania zarzuty, o tyle organ II instancji uchylił się od obowiązku rozpoznania sprawy na nowo i w całości. Do części zarzutów podniesionych w odwołaniu się ustosunkował, do pozostałej zaś nie, wyrażając opinię, że "znaczna część zarzutów pokrywała się jak wspomniano wyżej z wcześniejszymi uwagami i wnioskami złożonymi w toku postępowania i dlatego Kolegium nie dokonało bardziej szczegółowego ich ocenienia, gdyż sprowadzałoby się to do przepisywania treści raportu lub rozstrzygnięcia organu I instancji".

Jak już wyżej zaznaczono, stanowisko te jest całkowicie nieprawidłowe i powoduje, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji tego organu i nakazania mu przeprowadzenia postępowania w sposób wymagany wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wiele szczegółowych i niezwykle precyzyjnych zestawień, analiz i wyliczeń przedstawionych przez stronę skarżącą wymaga od organu II instancji wyjaśnień i rozważań odnośnie stanu faktycznego, jak i prawnego na podobnym poziomie uszczegółowienia i organ ten nie jest uprawniony do potraktowania ich jako niezasadnych tylko dlatego, że w tej kwestii wypowiedział się organ I instancji. Przedstawione przez skarżącego wyniki przeprowadzonych przez niego analiz i wyliczeń, w sytuacji, gdyby okazały się zasadne, mogą bowiem zasadniczo zmienić obraz rozważanych przez organy wariantów, a to może mieć wpływ na ocenę, który z nich jest najlepszy. To z kolei może mieć decydujący wpływ na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca wielokrotnie powołuje się również na koreferat i wnioski z niego wypływające, które są bardzo niekorzystne dla wariantu inwestora. Organy, w tym SKO w B., przechodzą nad nim do porządku dziennego argumentując to tym, że zajęła się nim Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w B.

Zdaniem Sądu, stanowisko SKO w tym względzie jest nieprawidłowe. Fakt, że Komisja zajęła się tą kwestią, zresztą bez większego uzasadnienia, nie zdejmował obowiązku z organów dokonania szczegółowej analizy i oceny argumentów wyrażonych w tym koreferacie.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazuje, że wariant proponowany przez inwestora spowoduje najmniejszą ilość wyburzeń, przebiega przez najmniejsze nasycenie terenów mieszkalnych, spowoduje małą utratę terenów leśnych, umożliwi bezkolizyjne połączenie peryferii K. z jego centrum, zapewni najlepsze warunki widoczności, najlepsze rozwiązania w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa i najniższe koszty realizacji oraz wskaźnika efektywności ekonomicznej.

W ocenie Sądu, być może Kolegium ma rację, ale w kontekście zarzutów strony skarżącej, próbującej wykazać sytuację zgoła odmienną, wszystkie wskazane powyżej twierdzenia organu winny znaleźć głębsze uzasadnienie. Tym bardziej, że w większości omawianych wskaźników przyjętych do oceny analizowanych wariantów, ocena ta opiera się nie na subiektywnych przekonaniach inwestora, organów i skarżącego, tylko na wyliczeniach matematycznych. Skoro zatem skarżący operuje w odwołaniu takimi wyliczeniami, to rolą organu II instancji jest ich weryfikacja i wykazanie, czy są one prawidłowe czy też nie, a ponadto szczegółowe uzasadnienie zajętego w tej mierze stanowiska.

Wskazania także wymaga, że projektowana droga ma spełniać funkcję obwodnicy K. i Z., a proponowany przez inwestora wariant 3b nie ma K. omijać, tylko przez nie przebiegać i dzielić tę miejscowość na dwie części. Użyty przez organy argument, że droga ta przebiegać będzie po historycznie ukształtowanej trasie nie jest zatem w tym przypadku przekonujący, gdyż jak wiadomo, dawniej obwodnic nie budowano, tylko drogi z założenia przebiegały przez miejscowości, a wynikało to z przyczyn gospodarczych. Z samego założenia natomiast, rolą współcześnie budowanych obwodnic jest kierowanie ruchu pojazdów obok miejscowości, a nie przez ich środek, vide: obwodnica Ż., Z., O. M., W. Oczywiście, przebieg takiej trasy z jakichś względów wyjątkowych może być wyznaczony także i przez środek miejscowości, ale to wymaga wykazania okoliczności szczególnych i bardzo wnikliwego rozważenia argumentów za i przeciw takiej inwestycji. W sprawie niniejszej, abstrahując od ich zasadności, argumenty przedstawione przez stronę skarżącą zasługują na miano wnikliwych, zaś argumenty organu II instancji takie nie są, chociaż być powinny.

Zdaniem Sądu, organ II instancji przedmiotowe postępowanie winien przeprowadzić tak, aby skutki przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko poddane zostały kompleksowej ocenie, zanim udzielone zostaną stosowne pozwolenia, umożliwiające realizację takiego przedsięwzięcia. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji i odpowiada wymogowi art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2094/10).

W ocenie Sądu, organ II instancji nie zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi. Swoją kontrolę ograniczył do stwierdzenia, że raport jest prawidłowy. Obowiązkiem Kolegium było natomiast dokonanie własnej analizy raportu oraz oceny prawnej, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu. Wprawdzie zgodnie z art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów, jednakże uznanie treści raportu za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniego wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej i przekonywującego uzasadnienia zajmowanego stanowiska, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni, w ocenie Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów, w tym zasad ogólnych i postępowania dowodowego, wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.