II SA/Bk 13/19, Pojęcie zabudowy zagrodowej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2678476

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2019 r. II SA/Bk 13/19 Pojęcie zabudowy zagrodowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia (...) września 2018 r. znak (...) ustalającą P. L. warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej - budowy dwukomorowego silosu na kiszonkę na działce nr (...) położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina Z.

Postępowanie toczyło się na wniosek P. L. Do wniosku dołączono załącznik graficzny (mapa zasadnicza w skali 1:1000) obrazujący granice terenu objętego wnioskiem i terenu oddziaływania inwestycji, oznaczone kolorem zielonym i punktami A,B,C,D.

Z akt sprawy wynika, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni około 13,0 ha położonego na terenie gminy Z., dla której to gminy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 8, 18 ha. Inwestor spełnia warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dalej: ustawa planistyczna i brak było podstaw do oceny, czy inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Na podstawie wyników sporządzonej w dniu (...) maja 2018 r. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową i graficzną, organ pierwszej instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem znajduje się w zwartej zabudowie miejscowości W. Na obszarze analizowanym linia zabudowy budynków mieszkalnych wynosi od 6,0 m do 13,0 m a linia zabudowy gospodarczej od 11,5 m do 30,0 m. Powołując się na § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, Wójt ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy dla inwestycji w odległości 30,0 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej stanowiącej działkę nr (...). Zdaniem organu pierwszej instancji, planowana zabudowa obejmująca budowę dwukomorowego silosu na kiszonkę w zabudowie zagrodowej jest ściśle związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora. Organ wskazał, że termin "gospodarstwo rolne" należy rozumieć według definicji zawartej w art. 55 Kodeksu cywilnego (grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego).

W postępowaniu przed organem pierwszej instancji oceniono również spełnienie przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej. Ustalono, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej - gminnej o nr (...); istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W trakcie postępowania, na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej, projekt decyzji uzgodniono z: Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w odniesieniu do istniejących na spornym terenie melioracji wodnych (rzeka J.) - postanowienie znak: (...) z dnia (...) czerwca 2018 r.; Starostą Powiatu Z. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - postanowienie znak: (...) z dnia (...) czerwiec 2018 r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że uzyskał uzgodnienie z zarządcą drogi - w zakresie terenu przylegającego do drogi gminnej - uzgodnienie z dnia (...) czerwca 2018 r. Ustosunkowując się do złożonego w toku postępowania przez J. W. sprzeciwu wskazano natomiast, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie silosów na kiszonki jest lokalizowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Zdaniem organu, rozporządzenie dokładnie określa minimalną odległość od budynków mieszkalnych. Organ wskazał, w zakresie spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, że inwestycja nie może naruszać warunków z art. 230 i art. 232 ust. 1 Prawa wodnego (konieczność zachowania odległości 1,5 m od linii brzegu rzeki J. oraz dostępności do brzegu).

Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego złożył J. W. Zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, poprzez bezzasadne odstąpienie od oceny, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 ww. ustawy;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, poprzez brak odniesienia się w decyzji do granic obszaru analizowanego, w konsekwencji wydanie decyzji dla terenu inwestycji a nie terenu nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w konsekwencji odstąpienie od oceny, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Strona zakwestionowała zaliczenie inwestycji do zabudowy zagrodowej oraz brak wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od konieczności zachowania dobrego sąsiedztwa, brak wyjaśnienia czy na sąsiedniej działce istnieje zabudowa mieszkalna, z którą planowana inwestycja pozostawałaby w związku gospodarczym, brak wyjaśnienia powodu potraktowania wszystkich gruntów wnioskodawcy jako jednego gospodarstwa rolnego, brak wyjaśnienia gdzie znajdują się pozostałe zabudowania i grunty inwestora wobec faktu niezabudowania działki nr (...), a w konsekwencji błędną kwalifikację wnioskowanej zabudowy jako zagrodowej. Zdaniem strony, organ potraktował jako teren analizowany-teren inwestycji a nie teren całej działki (uwzględniono przy wyznaczeniu obszaru analizowanego szerokość frontu inwestycji a nie szerokość frontu działki). W jego ocenie, wydawanie warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzi do obejścia prawa, np. przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz powoduje niebezpieczeństwo lokalizowania zabudowy o powierzchni przekraczającej nawet dwukrotnie średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w sąsiedztwie inwestycji.

W postępowaniu odwoławczym SKO w Ł. uzupełniło materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. Zleciło Wójtowi następujące czynności:

- wskazanie, co organ pierwszej instancji rozumie pod pojęciem "gospodarstwo rolne", czy planowana inwestycja stanowi realizację nowej, samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym o określonej wielkości oraz wykazanie funkcjonalnego połączenia projektowanej zabudowy w ramach gospodarstwa rolnego, poprzez określenie w szczególności: jakie budynki (mieszkalny, gospodarcze: chlewy, stodoły, obory, tuczarnie, spichlerze itd.) tworzą istniejącą zabudowę zagrodową inwestora; gdzie na terenie gminy (gmin sąsiednich) są zlokalizowane i w jakiej odległości od planowanej zabudowy; czy posiadane przez inwestora grunty rolne stanowią w stanie faktycznym gospodarstwo rolne; jaką konkretnie działalność rolniczą prowadzi wnioskodawca (kierunek produkcji, a w przypadku produkcji zwierzęcej wielkość obsady inwentarza żywego w gospodarstwie). Zdaniem Kolegium, nie rozstrzygnięto, czy planowana inwestycja ma charakter zagrodowy a w konsekwencji, czy w sprawie zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej;

- sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, bowiem zwolnienie z tej analizy zawarte w art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej nie dotyczy punków 2 - 5 przepisu art. 61 ust. 1. Analiza powinna być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. W ocenie Kolegium, nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Dopiero po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne obiekty pełnią oraz czy wnioskowana funkcja kontynuuje sąsiednie funkcje i czy nie występuje sprzeczność funkcji wnioskowanej z funkcjami istniejącymi na działkach położonych w sąsiedztwie przedmiotowego terenu;

- określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kolegium wyjaśniło, że "przepisami odrębnymi" nie są rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla budynków czy budowli rolniczych, ale są to przepisy ustawowe regulujące określoną, istotną w sprawie problematykę, wskazaną np. w art. 54 pkt 2 ustawy planistycznej.

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia (...) listopada 2018 r. przekazał następujące dokumenty: kartę jednostki opodatkowania Nr: (...); wypisy z rejestru gruntów potwierdzające posiadanie przez inwestora użytków rolnych i leśnych o łącznej powierzchni 13,4307 ha, położonych w obrębie geodezyjnym W. oraz w obrębach sąsiednich: N. i S., w promieniu około 2,0 km od siedliska i działki numer (...); analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; wyjaśnienia inwestora. Organ pierwszej instancji wyjaśnił we wskazanym piśmie, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórka. Ustalono w związku z tym na zlecenie Kolegium w trybie art. 136 k.p.a., że siedziba gospodarstwa rolnego inwestora znajduje się na działkach nr (...) o powierzchni 0,2616 ha i nr (...) o powierzchni 0,0082 ha położonych w obrębie geodezyjnym W. W ramach tej siedziby znajduje się: budynek mieszkalny (powierzchnia zabudowy 129,0 m); budynek gospodarczy, budynek stodoły z oborą i budynkiem inwentarskim (obora). W 2017 r. na działki nr (...) inwestor uzyskał warunki zabudowy na rozbudowę budynku inwentarskiego - obory o obsadzie inwentarza do 25,5 DJP. Po rozbudowie docelowa obsada w gospodarstwie wyniesie 39,5 DJP (obecna obsada 34DJP). Organ również wskazał na przepis art. 553 Kodeksu cywilnego i wyjaśnił, że inwestor posiada użytki rolne zabudowane, użytki rolne i użytki leśne o łącznej powierzchni ok. 13,0 ha. Gospodarstwo inwestora odpowiada definicji zabudowy zagrodowej oraz gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo nastawione jest na produkcję mleka, a planowana budowa silosu na kiszonkę jest nową samodzielną zabudową zagrodową na działce nr (...) położoną w obrębie geodezyjnym W., powiązaną funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym wnioskodawcy. Siedlisko inwestora położone jest w odległości około 190,0 m od działki inwestycyjnej. Z uwagi na fakt, że obecne siedlisko jest ograniczone wielkością, nie ma możliwości zlokalizowania silosu na kiszonkę w obrębie działek nr (...). Działka nr (...) jest jedną z działek najbliżej położonych względem siedliska, w chwili obecnej składowana jest na niej kukurydza w pryzmie, dowożona do budynków inwentarskich. Zdaniem organu pierwszej instancji, przepisami szczególnymi w przypadku budowy dwukomorowego silosu na kiszonkę będą: warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania oraz warunki techniczne dla budowli rolniczych i ich usytuowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia warunek umożliwiający skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej i odstąpienie od zasady "dobrego sąsiedztwa". Inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana inwestycja stanowić będzie element już istniejącej zabudowy zagrodowej rozumianej tak jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, a nadto inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do formułowania wymagania, aby zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego znajdowała się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Inwestor, posiadając ponad 10 ha użytków rolnych, planuje budowę dwukomorowego silosu na kiszonkę służącego prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Siedziba gospodarstwa rolnego znajduje się na działkach nr (...) położonych w obrębie geodezyjnym W., zabudowanych tak jak to wynika z wyjaśnień udzielonych w trybie art. 136 k.p.a., tj. zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, poddanymi rozbudowie na podstawie uzyskanych w 2017 r. decyzji (docelowa obsada 39,5 DJP). W ocenie Kolegium, istnieje funkcjonalne połączenie obiektów mieszkalnych i gospodarskich w ramach zabudowy zagrodowej, projektowana inwestycja wpisuje się funkcjonalnie w prowadzone gospodarstwo rolne, będzie związana z jego obsługą, a to stanowi podstawę zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej. W konsekwencji, jak wskazało Kolegium, zbędne było dokonywanie analizy nowej zabudowy jako kontynuacji parametrów, wskaźników i funkcji zabudowy sąsiedniej (na obszarze analizowanym), zaś ocenie podlegało wyłącznie spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, tj. istnienie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, konieczności uzyskania zgody na przekształcenie gruntów, a w szczególności zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, wszystkie te elementy ustalono prawidłowo. Z ustaleń wynika, że obsługę komunikacyjną wnioskowanego terenu zapewnia istniejący zjazd z drogi publicznej (gminnej) nr 106025B stanowiącej działkę nr 6411 (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej); zamierzenie inwestycyjne nie wymaga podłączenia do sieci wodociągowej i do sieci elektroenergetycznej (art. 61 ust. 1 pkt 3); inwestycja nie zmienia rolnego przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4), bowiem pozostaną one jako rolne zabudowane. Projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, które wskazał organ pierwszej instancji (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej).

Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że:

- związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. W konsekwencji, nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie;

- organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w którym powinny zostać wskazane granice terenu objętego wnioskiem a nie granice działki (art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej). Uwzględniono tę zasadę w przedmiotowym postępowaniu. Inwestor wskazał na granice terenu objętego wnioskiem a nie granice bliżej nieokreślonego przez stronę terenu nieruchomości. Kolegium wskazało na treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jako zawierające wyjaśnienie pojęcia nieruchomości i nieruchomość gruntowa;

- brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym.

Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia (...) listopada 2018 r. złożył do sądu administracyjnego J. W. Zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej, poprzez niezbadanie odległości inwestycji od linii brzegów wód powierzchniowych, która jest mniejsza niż 25 m, jak też niezbadanie kwestii zanieczyszczenia i odprowadzania do wód azotanów - co skutkuje niezbadaniem zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, poprzez stwierdzenie, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 tej ustawy;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, poprzez brak odniesienia się w decyzji do granic obszaru analizowanego i podtrzymanie decyzji wydanej dla terenu inwestycji a nie terenu nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie dowolnej oceny, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej;

- naruszenie przepisu procesowego art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r., z którego, w jego ocenie, wynika konieczność zachowania norm odległościowych od naturalnych zbiorników wodnych. Wskazał na przepis art. 102 Prawa wodnego podnosząc, że w sprawie nie została zbadana kwestia zanieczyszczenia wody azotanami. Odnośnie zakwalifikowania wnioskowanej zabudowy do kategorii zabudowy zagrodowej skarżący zwrócił uwagę, że organ nie zbadał czy na sąsiedniej działce znajduje się zabudowa mieszkalna, z którą planowana inwestycja pozostawałaby w związku. Nie wyjaśniono, dlaczego wszystkie grunty inwestora uznano za jedno gospodarstwo rolne oraz gdzie znajdują się pozostałe jego grunty oraz zabudowa zagrodowa. Wskazał, powołując orzeczenia sądów administracyjnych, że należy poddawać indywidualnej ocenie związek gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową, jeśli ma być ona kwalifikowana jako zagrodowa. Zwrócił uwagę, że do decyzji nie dołączono załącznika nr 1, jednakże z treści decyzji wynika, że organ pierwszej instancji objął analizą teren inwestycji a nie teren całej działki, w konsekwencji wyznaczył obszar analizowany według trzykrotności szerokości frontu inwestycji a nie szerokości działki. Takie działanie, zdaniem skarżącego, umożliwia obchodzenie prawa, w tym przepisów dotyczących ograniczeń intensywności zabudowy. Do takich zarzutów odwołania Kolegium się nie odniosło. Kolegium nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, nie rozważyło należycie materiału dowodowego, a uzasadnienie nie spełnia wymagań przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Także Kolegium uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu z powodu trafności części sformułowanych w niej zarzutów oraz z powodu innych uchybień, które Sąd stwierdził z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w całości podziela i akceptuje stanowisko Kolegium dotyczące rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa" oraz ustalenie, że sporna inwestycja stanowi rodzaj zabudowy zagrodowej. Taka kwalifikacja jest uzasadniona również mimo zamiaru ulokowania silosu na działce niezabudowanej nr (...), oddalonej o około 190 m od zabudowy mieszkaniowej inwestora znajdującej się na działkach nr (...).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy planistycznej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, nie jest wymagane spełnienie przez nową zabudowę tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego wynika, że spełnione zostały warunki do odstąpienia od wymogu dobrego sąsiedztwa. Po pierwsze dlatego, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 13,4307 ha czyli przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, która wynosi 8,18 ha. Po drugie dlatego, że nowa zabudowa zawnioskowana przez inwestora spełnia kryteria zabudowy zagrodowej i jest powiązana z jego gospodarstwem rolnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. także § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz vide w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 1068/17 oraz powołane w nim liczne orzeczenia, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA). Podobnie NSA w sprawie II OSK 1723/06 wskazał, że z oczywistych względów w każdej sprawie o warunki zabudowy konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu, wymaganej w tym zakresie oceny dokonały organy obydwu instancji, a jej wynik nie narusza prawa. Organy ustaliły, że grunty inwestora znajdują się w promieniu około 2 km od siedliska i działki inwestycyjnej nr (...), inwestor na działkach nr (...) posiada budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, zaś na działkę nr (...) uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku inwentarskiego do obsady 25, 5 DJP przy obsadzie zamierzonej docelowej 39, 5 DJP. Inwestor w gospodarstwie rolnym zajmuje się produkcją mleka. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że zamierzona inwestycja w postaci dwukomorowego silosu stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach jednego gospodarstwa rolnego, którego grunty ze względu na funkcjonalne i odległościowe powiązanie stanowią całość. Uzasadnione było zatem odstąpienie od spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) z uwagi na spełnienie przesłanek uprzywilejowania zabudowy zagrodowej wynikających z art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej.

Z uchybieniem przepisowi art. 61 ust. 1 tej ustawy zrealizowało jednak Kolegium funkcję orzeczniczą w ramach postępowania odwoławczego. Trafnie kwalifikując zabudowę jako zagrodową, trafnie ustalając przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej oraz prawidłowo ustalając konieczność spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 (pkt 2 - 5) - nie dostrzegło, że w decyzji organu pierwszej instancji doszło do ustalenia - jako wyniku sporządzonej analizy - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jako max 23% oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną stanowiącą działkę nr (...). Tymczasem uprzywilejowanie zabudowy zagrodowej i zwolnienie z wymogu dobrego sąsiedztwa oznacza zwolnienie z obowiązku ustalania tych parametrów. Niestosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej dopuszczone w art. 61 ust. 4 oznacza, że nie jest wymagane określanie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przypadku zabudowy zagrodowej brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Takim przepisem nie może być § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, bowiem jest to przepis podustawowy, wykonawczy, a skutek jego zastosowania nie może być sprzeczny z regulacją aktu prawnego wyższego rzędu. Dodać nadto należy, że określenie ww. parametrów (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy) nastąpiło również niezgodnie z wnioskiem inwestora, który nie wnosił o określone parametry inwestycji. Uchybienie to jest istotnym uchybieniem przepisom prawa materialnego, w sposób ewidentny (rażący) naruszającym art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.) i ma niewątpliwy wpływ na treść decyzji. Wyłączenie przez przepis art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej warunku dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji obowiązku ustalania kontynuacji funkcji i parametrów jest wyraźne, niepodlegające interpretacji i niewymagające wykładni. Wprost wynika z treści tego przepisu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, a jego dostrzeżenie przez Sąd i ocena jako mającego wpływ na treść decyzji jest niezależna od wpływu na interes prawny skarżącego (art. 134 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeśli bowiem ustawa wprost stawia w pozycji uprzywilejowanej inwestora planującego zabudowę zagrodową, to nieuwzględnienie tej okoliczności jest działaniem contra legem. Kolegium zatem powinno było to uchybienie dostrzec i poprzez rozstrzygnięcie reformatoryjne wyeliminować, czego nie uczyniło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., które również nosi znamiona naruszenia ewidentnego, istotnego. Z akt sprawy wynika, że Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadziło uzupełniające postępowanie wyjaśniające (zlecone postanowieniem z dnia (...) października 2018 r.), uzyskując dodatkowy materiał dowodowy (vide pismo z dnia (...) listopada 2018 r. wraz z załącznikami). Istotnie, jak wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, materiał ten wraz z postanowieniem zlecającym został przesłany stronom postępowania, ale uzupełnienie z dnia (...) listopada 2018 r. zostało doręczone stronom w dniach (...) listopada 2018 r. Tymczasem decyzja odwoławcza została wydana (...) listopada 2018 r., a przed jej wydaniem nie doszło do zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Stanowi to wyraźne naruszenie norm procesowych (zasady czynnego udziału stron w postępowaniu), które nie może być akceptowane przez Sąd niezależnie od wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nieuwzględnienie tego naruszenia aprobowałoby i utrwalało nieprawidłową praktykę organów. Podobne stanowisko odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zajął Sąd w sprawie II SA/Bk 795/17.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że niezrozumiały jest zarzut dotyczący niezbadania odległości inwestycji od linii brzegowej wody powierzchniowej. W punkcie 2 lit. h decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie sformułowano wymagania dotyczące zachowania odległości od brzegów rzeki J. wynikające z art. 230 i art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Natomiast powołany w skardze wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r. (sygnatury tej sprawy pełnomocnik skarżącego nie wskazała, a Sąd odnalazł ją we własnym zakresie jako II SA/Ol 75/17) został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym sprawy. Wymaganie zachowania odległości 100 m od naturalnych zbiorników wodnych wynikało w tamtej sprawie z rozporządzenia nr 9 Wojewody W. z dnia (...) stycznia 2006 r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego. W wyroku tym wskazano na przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017, poz. 519), z którego wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin. Te elementy stanu faktycznego i prawnego nie znajdują odniesienia do sprawy niniejszej.

Powoływany przez skarżącego przepis art. 102 Prawa wodnego z 2017 r. dotyczy z kolei zanieczyszczeń związanych z przechowywaniem odchodów zwierzęcych i stosowania nawozów. W sprawie z takim zagrożeniem nie mamy do czynienia z uwagi na charakter inwestycji. Na czym to zagrożenie miałoby polegać w skardze nie wskazano. Dlatego zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej dotyczące ww. zagadnień nie podlegają uwzględnieniu.

W ocenie Sądu, nie naruszono również przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło dla terenu wskazanego przez inwestora jako teren całej działki nr (...), co jest dopuszczalne i nie budzi wątpliwości. Do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączono załącznik graficzny, na którym jako teren inwestycji wskazano teren całej działki nr (...). Obszar analizowany wyznaczono w odległości 78 m od granic działki nr (...), przy ustaleniu szerokości jej frontu 26 m (vide analiza dołączona do pisma z dnia (...) listopada 2018 r.) Zarzuty dotyczące wyżej wskazanego zagadnienia pozostają zatem nieuzasadnione. Nadto, Kolegium wyjaśniło stronie - wskazując na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych - że można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla części terenu działki, tj. terenu inwestycji, jeśli da się go wyodrębnić (np. wyrok w sprawie II OSK 1634/16). Nie ulega wątpliwości, że prezentowane są również poglądy odmienne (np. wskazany w skardze wyrok w sprawie II SA/Łd 69/19). W sprawie niniejszej jednak to zagadnienie nie powstało z uwagi na zawnioskowanie o wydanie warunków zabudowy dla działki nr (...) jako całości i takie też wyrysowanie granic inwestycji na załączniku graficznym do wniosku wszczynającego postępowanie. Co prawda we wstępnej części wniosku wskazano, że chodzi o inwestycję "na części działce o numerze ewidencyjnym (...)", jednakże sformułowanie to - wobec treści załącznika graficznego - należy ocenić jako oczywistą omyłkę, a wniosek potraktować, jak uczyniły to prawidłowo organy, jako dotyczący całej działki nr (...).

Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium uwzględni ocenę prawną Sądu i zastosuje się do niej, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.