Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 20 kwietnia 2006 r.
II SA/Bk 120/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.).

Sędziowie: NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Asesor, WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia (...) grudnia 2005 r., Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska B. uchwałą z dnia (...) listopada 2005 r. o Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. (rejonu ul. A. M.) ustaliła w § 30 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu dla całego terenu objętego planem na poziomie 0% (zero procent).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) grudnia 2005 r. wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda P. stwierdził nieważność § 30 powyższej uchwały. Uznał, iż ustalenie stawki procentowej na poziomie wskazanym przez Radę Miejską, tj. 0%, nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej jako u.p.z.p.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obligatoryjność ta wynika, zdaniem Wojewody, z kategorycznego sformułowania przepisu "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę". Jej wysokość jest określana w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i nie może być wyższa niż 30% wzrostu tej wartości. Ustawodawca przesądzając istnienie prawnego obowiązku wniesienia opłaty ograniczył jednocześnie swobodę w orzekaniu o jej wysokości: tak co do wysokości maksymalnej - 30% wzrostu wartości nieruchomości, jak i minimalnej - wykluczając zastosowanie stawki zerowej (opłata jest bowiem obligatoryjna). Zastosowanie tej stawki zniweczyłoby bowiem wolę ustawodawcy, który uczynił rentę planistyczną jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda podał przykłady z orzecznictwa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B. zarzucając:

-

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%,

-

naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej wyżej wskazanej uchwały obliguje tenże organ do określenia stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej w wysokości od 1% do 30%.

Uzasadniając skargę powołano się na § 4 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1578), którego treść dopuszcza możliwość ustalenia stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w przedziale od 0% do 30%. Wskazano, iż w wyniku opracowania planu wartość niektórych działek znajdujących się na terenie objętym planem wzrosłaby tylko minimalnie i okoliczność ta, zdaniem skarżącej, nie może przesądzać o konieczności określenia stawek procentowych wyższych niż 0%. Podniesiono również, iż ustalenie stawki innej, niż w uchwale, wiązałoby się z koniecznością sporządzenia operatów szacunkowych, których wartość przekroczyłaby wartość renty planistycznej, co byłoby ekonomicznie nieuzasadnione.

Skarżąca gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymując argumentację znajdującą się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia (...) grudnia 2005 r. wskazał dodatkowo, iż przywołane przez skarżącą rozporządzenie nie może zmieniać uregulowań ustawowych. Obligatoryjność uiszczania renty planistycznej (konieczność ustalania i pobrania opłaty) wynika z ustawy i wyklucza możliwość ustalenia stawki procentowej na poziomie 0% w akcie niższego rzędu. Rozporządzenie, dopuszczając taką możliwość, wykracza poza upoważnienie ustawowe i dlatego nie może stanowić podstawy rozstrzygania o procentowej wysokości opłaty. Ustosunkowując się do zarzutu o braku istotnego wzrostu wartości działek znajdujących się na terenie objętym planem wskazał, iż nawet jeśli sytuacja taka ma miejsce, to nie oznacza jednocześnie braku wzrostu wartości całego terenu objętego planem. Podał, iż Rada Miejska mogła odstąpić od ustalania stawek procentowych w stosunku do terenu, którego wartość nie uległa zmianie, czego jednak nie uczyniła.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, albowiem Wojewoda P. w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo zastosował wskazane w skardze przepisy, a przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięciu argumentacja zasługuje na pełną akceptację. Zgodzić się trzeba z oceną, że Rada Miejska zamieszczając w uchwale z dnia (...) listopada 2005 r. zakwestionowany przez organ nadzoru paragraf 30 w istotny sposób naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Słusznie Wojewoda P. zwrócił uwagę na kategoryczność sformułowania "ustala się". Jego imperatywny charakter nie pozostawia organom właściwym do uchwalenia miejscowego plan jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Wybór przez ustawodawcę takiej formy zapisu wskazuje jednoznacznie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno się znaleźć określenie stawek procentowych umożliwiające ustalenie konkretnej stawki opłaty na wypadek zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

Zaprezentowane przez Wojewodę stanowisko jest zresztą kontynuacją poglądów doktryny i orzecznictwa wyrażonych jeszcze w okresie obowiązywania art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Już wówczas wskazywano, że obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość ustalenia zerowej stawki procentowej służącej jej naliczaniu (vide Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 158; Z. Kostka, J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Wyd. ODDK, Gdańsk 2004, s. 40-41). W reprezentatywnym dla tych poglądów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1193/02 wskazano z kolei, iż obowiązek zapłaty renty planistycznej wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu tej opłaty. W orzeczeniu tym NSA zdecydowanie zakwestionował taką wykładnię art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., która poprzez nieustalenie stawki lub ustalenie jej na poziomie zerowym, umożliwiałaby zaniechanie poboru opłaty. Biorąc pod uwagę, że przepisy art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. posiadały brzmienie identyczne z obecnie regulującymi tę kwestię przepisami art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż dotychczasowe wypowiedzi i orzecznictwo zachowały aktualność. Wniosek taki uzasadniony jest tym bardziej, że nie zmienił się ani charakter renty planistycznej, ani ustawowe ograniczenia jej wysokości. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego tejże nieruchomości. Nadal zastrzeżono maksymalną wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości oraz wskazano na obowiązek jej pobrania w razie zaistnienia przesłanek ustawowych.

W tych okolicznościach określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalania renty w sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej.

Zdaniem Sądu, powyższej argumentacji nie zmienia treść powoływanego przez skarżącą § 4 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1578), w którym znalazło się stwierdzenie, iż przedział stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia renty planistycznej powinien zawierać się między stawkami od 0% do 30%.

Stosownie do przepisu art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Zakres upoważnienia jest przy tym wiążący dla organu wydającego rozporządzenie, a jego przekroczenie wiąże się z określonymi skutkami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP) lub pominięcia (niezastosowania danego przepisu) w trybie kontroli konkretnej dokonywanej przez sąd orzekający w indywidualnej sprawie. Wskazane uprawnienie sądów zostało wyinterpretowanie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podustawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej (por. wyrok z 7 marca 2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004/7/111).

Z upoważnienia ustawowego dla ministra właściwego do spraw infrastruktury zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wynika, iż w rozporządzeniu powinno się znaleźć określenie zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniające w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu udokumentowania prac planistycznych. Umieszczenie zatem w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przedziale stawek procentowych renty planistycznej stawki zerowej, pozostawało sprzeczne z duchem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z wprowadzonym w niej obowiązkiem pobierania renty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej wynika wprost z art. 36 ust. 4 in fine tej ustawy tj. powinna być to stawka, na podstawie której można ustalić konkretną opłatę nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wprowadzenie ustawowego zakazu ustalenia stawek procentowych na poziomie zerowym obligowało Sąd do uznania, iż regulacja § 4 pkt 13 rozporządzenia przekracza upoważnienie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje w sprzeczności z jej art. 36 ust. 4, a zatem Sąd był uprawniony do pominięcia wadliwej regulacji rozporządzenia.

Na marginesie jedynie dodać można, iż wobec treści art. 15 ust. 2 pk 12 u.p.z.p. i obowiązku ustalenia stawek procentowych wyższych niż 0%, bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest podniesiony przez Gminę argument o konieczności sporządzenia operatów szacunkowych i poniesienia z tego tytułu kosztów, podobnie jak zarzut dotyczący nieznacznego wzrostu nieruchomości objętych planem. Skoro bowiem ani przepis art. 36 ust. 4, ani art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. nie uzależniają określenia w miejscowym planie stawek procentowych renty i wysokości pobieranej opłaty od wielkości wzrostu wartości nieruchomości, nie ma znaczenia czy wzrost ten jest znaczny, czy nie. Z zasady każda zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy wiąże się ze wzrostem wartości całości lub części danego gruntu. Sytuacja taka niewątpliwie miała też miejsce w niniejszej sprawie - w § 2 uchwały z dnia (...) listopada 2005 r. Rada Miejska przeznaczyła 0,8519 ha gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2001 r. II S.A./Po 2242/00, nie publ.).

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutów skargi, którą oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.