Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 10 lipca 2007 r.
II SA/Bd 994/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.).

Sędziowie: NSA Wiesław Czerwiński, Asesor, WSA Grzegorz Saniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia (...) 2004 r., nr (...) w przedmiocie przeniesienia służbowego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia (...) 2004 r., nr (...),

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) wydaną w dniu (...) 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w T., działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), orzekł o przeniesieniu B. P. z dniem (...) 2004 r. z Oddziału Celnego we Włocławku do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T. - Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego, pozostawiając bez zmian stanowisko, stopień służbowy i uposażenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przeniesienie do pełnienia służby w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego Urzędu Celnego w T. ma na celu zapewnienie realizacji zadań wynikających z przepisów prawa i potrzeb kadrowych urzędu, związanych z wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, na co wskazuje treść pisma Naczelnika Urzędu Celnego w T. nr (...) z dnia (...) 2004 r. oraz postanowień zawartych w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym, w szczególności odnoszących się do zmiany struktury organizacyjnej izb, urzędów i oddziałów celnych. Wskazując na celowość przeniesienia służbowego organ zwrócił uwagę, że cło stoi przed nowymi wyzwaniami utrzymania płynności międzynarodowego obrotu handlowego, jednak realizowanego pod kontrolą, wprowadzania nowoczesnych metod i wzmacniania współpracy służb celnych, czego skutkiem jest m.in. zmniejszenie obciążenia w zakresie zadań wykonywanych w oddziałach celnych przy jednoczesnej konieczności ciągłego wykonywania zadań w komórkach szczególnego nadzoru podatkowego.

Pismem z dnia 1 czerwca 2004 r. B. P. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przeniesienia służbowego i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji argumentując, iż od 1995 r. jest członkiem Zarządu Związku Zawodowego. Zdaniem odwołującego, w świetle art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późno zm.) jednostronna zmiana warunków pracy, a taką jest decyzja o przeniesieniu do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T. - Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego, wymaga uprzedniej zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, której w jego sprawie nie było.

Dyrektor Izby Celnej w T. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia (...) 2004 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej datę przeniesienia, orzekając przeniesienie z dniem 1 lipca 2004 r. Argumentując swoje stanowisko Dyrektor Izby Celnej w T. podniósł, iż podniesiony przez B. P. zarzut jest nieuzasadniony, bowiem w świetle nowelizacji ustawy o związkach zawodowych obowiązującej od 1 lipca 2003 r. brak jest podstaw tak prawnych jak i faktycznych do uznania, że ustawa o Służbie Celnej nie jest odrębnym przepisem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z czym jego zdaniem, użyty przez ustawodawcę (po nowelizacji) zwrot, iż ograniczenia nie mają zastosowania

"z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy" z całą pewnością będzie miał zastosowanie w przypadku ustawy o Służbie Celnej. Organ zwrócił też uwagę, że ze względu na charakter służby nie do przyjęcia były ograniczenia uniemożliwiające prowadzenie polityki kadrowej przez kierownictwo służb w podległych jednostkach organizacyjnych i jednocześnie zauważył, iż działacze związkowi, którzy korzystali z ochrony, zachowali ją na dotychczasowych zasadach jeszcze przez rok, czyli do dnia 30 czerwca 2004 r., dlatego uzasadniona była zmiana daty przeniesienia odwołującego z Oddziału Celnego we W. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T. - Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego z określonego dotychczas dnia 24 maja 2004 r. na dzień 1 lipca 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia (...) 2004 r. nr (...) zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 48 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 11 i art. 14 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146), z uwagi na okoliczność, iż w dniu 1 lipca 2004 r. korzystał z ochrony stosunku pracy nabytej na podstawie przepisów ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2003 r. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, gdyż jego zdaniem zaskarżona decyzja nie określa dokładnego miejsca przeniesienia w strukturze organizacyjnej Urzędu Celnego w T. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał na przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r., na mocy którego jednostronna zmian warunków pracy i płacy pracownika, członka zarządu związku zawodowego, wymaga uprzedniej zgody zarządu związku. Skarżący wskazał ponadto, że w dniu 30 czerwca 2003 r. był członkiem zarządu związku zawodowego i dlatego ochrona stosunku pracy została zachowana jeszcze przez rok, zgodnie z treścią przepisu art. 11 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, według którego pracownik objęty ochroną nabytą na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2003 r., podlegał takiej ochronie w okresie roku od dnia wejścia w życie art. 32 w znowelizowanym brzmieniu, to znaczy w okresie roku licząc od dnia 1 lipca 2003 r. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że ochrona jego stosunku pracy zakończyła się z upływem 1 lipca 2004 r., a nie jak błędnie określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z upływem 30 czerwca 2004 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie określono dokładnego miejsca przeniesienia w strukturze organizacyjnej Urzędu Celnego w T., ponieważ rozstrzygnięcie powinno określać dokąd nastąpi przeniesienie, wskazując konkretną komórkę organizacyjną zgodnie obowiązująca strukturą organizacyjną, natomiast-jak wynika ze schematu struktury organizacyjnej (załącznik do regulaminu organizacyjnego) - w Urzędzie Celnym w T. są trzy referaty szczególnego nadzoru podatkowego i nie sposób określić, do którego referatu nastąpiło przeniesienie.

W uzupełniającym skargę piśmie z 29 czerwca 2007 r. B. P. zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 130 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i § 8 oraz załącznika nr 3 - Struktura organizacyjna izb, urzędów i oddziałów celnych do Zarządzenia nr 8 Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. W sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dziennik Urzędowy Ministra Finansów, Nr 4, poz. 21), jednak bliżej nie określono czego miałyby dotyczyć powołane naruszenia w niniejszej sprawie. W piśmie z 30 czerwca 2007 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi o naruszenie art. 7 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawdziwe ustalenie stanu faktycznego, pozwalające na bezpodstawne przyjęcie przez organ niezbędności przeniesienia służbowego niedopełnienie wymogu zachowania stanowiska bez zmian. Natomiast w piśmie z 1 lipca 2007 r. skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna być oceniana według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania tj. (...) 2004 r., lecz taka ocena jest niemożliwa, ponieważ przeniesienie i skutek prawny tego przeniesienia nastąpił z dniem 1 lipca 2004 r., a więc przed dniem wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że skarga B. P. jest bezzasadna, bowiem przeniesienie służbowe było zgodne z prawem, zaś ewentualne naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, nie miały wpływu na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przeniesienia służbowego, zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja o przeniesieniu służbowym funkcjonariusza celnego, która to kwestia uregulowana została co do zasady wart. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Z uwagi jednak na szczególny stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, w której omawiane przeniesienie służbowe dotyczy funkcjonariusza będącego jednocześnie członkiem zakładowej organizacji związkowej, bliższego wyjaśnienia wymaga właśnie zastosowanie instytucji przewidzianej cyt. powyżej przepisem art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej w kontekście regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Jak wynika z treści skargi, zasadniczym argumentem podniesionym przez skarżącego, zmierzającym do wzruszenia zaskarżonej decyzji jest wadliwa interpretacja art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 11 i art. 14 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw polegająca na wydaniu decyzji o jego przeniesieniu służbowym z dniem, w którym jako działacz związku zawodowego podlegał ochronie określonej w tym przepisie. Dlatego też bliższego wyjaśnienia wymaga kwestia interpretacji przepisów tej ustawy oraz przepisów ustawy zmieniającej.

Z punktu widzenia rozpoznania niniejszej skargi najistotniejszą zmianą dokonaną ustawą z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146) jest wprowadzenie nowego brzmienia art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten w istotny sposób ogranicza krąg podmiotów objętych tą ochroną, bowiem zgodnie z jego treścią pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy, jak również zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika imiennie wskazanego uchwałą zarządu jako jego członkiem lub z innym pracownikiem, będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Ponadto w ust. 2 cyt. przepis określa również sposób, w jaki organizacja związkowa wskazuje osoby objęte szczególną ochroną przed wypowiedzeniem, a także okres tej ochrony przewidując, iż przysługuje ona przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie - dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie. Skutkiem wprowadzenia nowelizacji omawianego przepisu jest ograniczenie kręgu podmiotów objętych ochroną trwałości stosunku pracy; w tym przypadku działaczy związkowych.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż art. 11 ustawy o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadza regulacje międzyczasowe dotyczące ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych. Zgodnie z treścią tego przepisu pracownik, który został objęty ochroną przewidzianą w art. 32 ustawy o związkach zawodowych przed wejściem nowelizacji w życie, korzysta z tej ochrony w okresie roku od wejścia nowelizacji w życie. Jak wynika z art. 14 pkt 2 powołanej noweli przepis art. 32 w brzmieniu nadanym tą ustawą wszedł w życie pierwszego dnia siódmego miesiąca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym ustawa wchodzi w życie, tj. w dniu 1 lipca 2003 r. Oznacza to, że dotychczasową ochroną w okresie przejściowym tj. do 1 lipca 2004 r. objęci są wszyscy działacze związkowi, którzy na podstawie dotychczasowych przepisów legitymowali się nią w dniu 30 czerwca 2003 r. Okres przejściowy rozpoczyna swój bieg w dniu 1 lipca 2003 r. i trwa przez okres roku od tego dnia. Jednak jak słusznie podnosi skarżący liczenie omawianych terminów winno nastąpić w trybie określonym przez właściwe przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 110 k.c. jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy tego kodeksu. Mając na uwadze przedstawioną regułę, uwzględnić należy unormowanie zawarte wart. 112 k.c. zd. pierwsze, zgodnie z którym termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Przyjąć zatem należy, iż okres przejściowy wejścia w życie nowelizacji przewidzianej ustawą o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, stosownie do postanowień jej art. 11 i 14 pkt 2 rozpoczyna swój bieg w dniu 1 lipca 2003 r. i upływa w dniu 1 lipca 2004 r. o godz. 24.00. Ochrona stosunku pracy skarżącego zakończyła się więc z upływem dnia 1 lipca 2004 r. w związku z czym uznać należy, że zaskarżonym orzeczeniem dokonano niezgodnego z prawem wypowiedzenia warunków pracy, ponieważ nastąpiło ono w okresie obowiązywania szczególnej ochrony zatrudnienia pracownika, przewidzianej omówionymi powyżej przepisami.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego zarówno w skardze jak i w kolejnych pismach stanowiących jej uzupełnienie, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie znalazł dla nich żadnego uzasadnienia. Jak już na wstępie wskazano, stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Dla właściwego zastosowania tego przepisu bliższego wyjaśnienia wymaga określenie zwrotów - "innego urzędu" oraz "ważnych względów służbowych". Posiłkując się regulacja zawartą w treści art. 1 ust. 7 cyt. ustawy pod pojęciem "urząd" należy rozumieć izbę celną wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie zaś z ust. 6 art. 18 ustawy o służbie cywilnej, w przypadku przeniesienia do "innego urzędu" (w podanym wyżej znaczeniu), decyzję w tej sprawie podejmuje właściwy minister do spraw finansów publicznych.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym należy uznać fakt, że przeniesienie B. P. z Oddziału Celnego we W. do Urzędu Celnego w T. nastąpiło w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, którą jest Izba Celna w T. Zarówno Oddział Celny we W. jak i Urząd Celny w T. są podległymi jednostkami organizacyjnymi Izby Celnej w T., rozumianej jako "urząd" w myśl ust. 7 art. 1 ustawy o służbie celnej. Konsekwencją tego stanowiska w połączeniu z treścią przepisu art. 1 ust. 9 cyt. ustawy jest uznanie, że przeniesień służbowych w ramach jednostek izby celnej dokonuje dyrektor jako kierownik urzędu. Jak wynika bowiem z treści przywołanego wyżej przepisu, w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej. O ile więc przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego w ramach jednostek organizacyjnych podległych jednej izbie celnej dokonuje jej dyrektor jako kierownik urzędu, to przeniesienie w ramach struktur poszczególnych izb celnych uzależnione jest od decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Spełnienie przesłanki "ważnych względów służbowych" uzasadniających przeniesienie, stanowiące w istocie kryterium ocenne, również zostało przez organ w dostateczny sposób uwiarygodnione. Reorganizacja struktur jednostek organizacyjnych służby celnej, która w rozpatrywanej sprawie przyjęła postać utworzenia Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego w ramach Urzędu Celnego w T., stanowi zabezpieczenie zadań służbowych w dziedzinie szczególnego nadzoru podatkowego. Należy więc uznać, że działanie, którego przedmiotem jest przeniesienie służbowe funkcjonariusza celnego z jednostki, w której nastąpiło zmniejszenie zgłoszeń celnych do jednostki borykającej się z niedoborem kadrowym, ma na celu szeroko pojęte dobro służby jako całości, w szczególności realizując tzw. ważne względy służbowe. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność zlikwidowania lub nie dotychczas zajmowanego stanowiska pracy, czy tez wyrażenie zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie - przesądza o tym jednoznacznie treść art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej.

Należy też przyjąć, że przeniesienie na takie samo lub równorzędne stanowisko pracy, nie zawsze oznacza powierzenie identycznych obowiązków jak na stanowisku zajmowanym dotychczas. Najbardziej miarodajnym kryterium spełnienia tej przesłanki jest zachowanie rodzaju świadczonej pracy (umysłowa czy fizyczna) oraz wysokości przyznanego wynagrodzenia. Odmienna interpretacja praktycznie uniemożliwiałaby zastosowanie instytucji przeniesienia służbowego ze względu na brak pożądanej w:takich przypadkach elastyczności. Organ wyjaśnił też dostatecznie, że opisywany przez skarżącego charakter pracy na nowym stanowisku niewiele się różni od dotychczasowego, ponieważ ewentualne rozbieżności (nadgodziny, praca w niedziele i ścięta) wynikają przede wszystkim z braków kadrowych. Ponadto w przypadkach uzasadnionych określoną sytuacją rodzinną i osobistą czy też miejscem zamieszkania, rozdział zadań następuje w miarę możliwości przy ich uwzględnieniu.

Kwestia braku dokładnego określenia stanowiska służbowego w decyzji o przeniesieniu, jakkolwiek mogłaby prowadzić do uznania pewnego braku w tym kresie, to jednak uwzględniając okoliczność, że określono dokładnie komórkę organizacyjną w ramach urzędu przeniesienia, uznać należy to uchybienie jako wadliwość nieistotną, która podlega konwalidacji, chociażby w trybie odwoławczym.

Nie można też znaleźć uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. skutkującego zdaniem skarżącego błędnymi ustaleniami stanu faktycznego i wadliwością rozstrzygnięcia. Abstrahując od okoliczności, iż bliżej nie określono czego miałyby dotyczyć powołane naruszenia w niniejszej sprawie, uprawnione jest stwierdzenie, że dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na materiale dowodowym cechującym się wykorzystaniem dostępnych w tym postępowaniu źródeł dowodowych. Ponadto zauważyć należy, że prowadzone postępowanie toczyło się również w obrębie poszanowania zasady nakazującej zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie go celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły jednak przepisy prawa materialnego, normujące szczególną ochronę zatrudnienia pracownika - członka zakładowej organizacji związkowej, przez błędną ich interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.