Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613664

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 28 października 2014 r.
II SA/Bd 902/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.).

Sędziowie WSA: Wojciech Jarzembski, Anna Klotz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Systemu (...) S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z... 2013 r. (znak:..) Starosta Powiatu w L. uznał, że grunty rolne w części działek o nr geodezyjnych... (na powierzchni 0,4263 ha) i... (na powierzchni 0,0828 ha) położonych w W., gmina T., będące własnością C. S. utraciły całkowicie wartości użytkowe i jednocześnie uznał System Gazociągów Tranzytowych "A" S.A. w W. obowiązanym do rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe, w części wskazanych wyżej działek (pkt 1 i 3). Organ ustalił rolny kierunek rekultywacji, sposób, określając jej termin na trzy pełne sezony agrotechniczne, zakładając że sezon agrotechniczny jest liczony od... do... licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Pismem z dnia... 2014 r. (znak:..)System Gazociągów Tranzytowych "A" S.A. w W. zatytułowanym "wniosek o nakazanie udostępnienia nieruchomości" wniosła do Starosty Powiatu L., wobec odmowy udostępnienia przedmiotowych nieruchomości na warunkach umowy cywilno-prawnej celem wykonania nakazanej rekultywacji, o wydanie decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości C. S. ten obowiązek.

Wnioskując Spółka podniosła, że opóźnienia w wykonaniu decyzji z... 2013 r. wynikają z uporczywego odmawiania właściciela działek udostępnienia ich i podnoszenia przez niego nieusprawiedliwionych roszczeń pieniężnych. Spółka przedstawiła także jakie kroki podjęła aby profesjonalnie podejść do wywiązania się z nałożonego na nią w decyzji z... 2013 r. obowiązku, w szczególności wskazując na naukowe opracowania i projekty rekultywacji. Spółka podkreśla, że w obecnym stanie rzeczy nie może wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku bowiem do tego potrzebna jest zgoda właściciela nieruchomości. Spółka podkreśla, że stan ten trwa już ponad 12 lat, natomiast art. 15 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązują właściciela gruntów rolnych do przeciwdziałania degradacji gleb a w przypadku niewykonania obowiązków określonych w ustawie wprowadza się tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, co oznacza, że przewiduje się wyłącznie administracyjny tryb jakim podlega obszar regulacji ww. ustawy. Spółka przez to rozumie, że jest nie tylko zobowiązana do działania na mocy decyzji z... 2013 r., ale jest uprawniona do żądania nadania jej praw umożliwiających wykonanie decyzji, zarówno co do zakresu rekultywacji, jak i terminu jej zakończenia. Domagając się nałożenia na właściciela nieruchomości decyzją takiego obowiązku Spółka podniosła, że procedowanie winno uwzględniać, że ustalony sezon agrotechniczny rozpoczyna się w miesiącu kwietniu.

Postanowieniem z dnia... 2014 r. (...) Starosta L., z upoważnienia którego działał Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518), odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji gruntów oznaczonej części działki nr... i działki... położonych w W. gmina T., wobec odmowy udostępnienia nieruchomości na warunkach cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu organ podał, że na mocy art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja o obowiązku wykonania przez wnioskodawcę rekultywacji przedmiotowych gruntów, nie tylko nie ogranicza prawa własności lecz służy jego ochronie, bowiem zobowiązuje sprawcę dewastacji do jej naprawy, wskazując kto i w jakim trybie w sprawie ma dokonać rekultywacji gruntów. Ustawa nie określa kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace rekultywacyjne, na ma zatem przeszkód aby prace wykonał inwestor bądź zlecił ich wykonanie specjalistycznym firmom, a nawet przekazał je odpłatnie właścicielowi gruntu. Ustawa nie określa w jakim zakresie podmiot zobowiązany do rekultywacji sprawuje władztwo nad gruntem, właściciel nieruchomości zobowiązany jest umożliwić podmiotowi dokonującemu rekultywacji dostęp do działki i wykonanie obowiązku związanego z powinnością powstałą, w tym przypadku, z mocy decyzji administracyjnej. Przez ten okres władztwo nad nieruchomością służy właścicielowi. W art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidziane jest postępowanie egzekucyjne w administracji w przypadku niewykonania decyzji. Organ odnosząc się do żądania wniosku stwierdził, że decyzja w tej sprawie nie może być wydana także w oparciu o przepis art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, może zobowiązać właściciela do udostępnienia nieruchomości tylko w celu wykonania czynności enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie, a który nie przewiduje wydania takiej decyzji w celu rekultywacji. Organ stwierdził, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 1, art. 61a i art. 104 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie postanowienia Starosty i nakazanie przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją zobowiązująca właścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia, celem wykonania przez Spółkę rekultywacji, zgodnie z ostateczną decyzją Starosty L. z dnia... 2013 r. Argumentując Spółka wskazała, że decyzja nakazująca jej trzyetapową trzyletnią rekultywację przedmiotowych gruntów została wydana po kilkunastu latach, i uznając prymat postępowania ugodowo-mediacyjnego nad postępowaniami spornymi wystąpiła do właścicieli nieruchomości z projektem umowy cywilno-prawnej o dobrowolne udostępnienie nieruchomości za pełnym odszkodowaniem, wyliczonym na koszt wnioskujących przez rzeczoznawcę majątkowego od szacowania nieruchomości. Notoryjny brak odpowiedzi obligował Spółkę, zobowiązaną do wykonani decyzji, do wystąpienia na drogę prawną, tym bardziej, że rozpoczynał się pierwszy sezon agrotechniczny, w którym Spółka powinna rozpocząć prace rekultywacyjne.

Zdaniem Spółki, odmawiając nawet wszczęcia postępowania organ uniemożliwił, zobowiązanemu do rekultywacji z jego decyzji, wykonanie tej decyzji, co naraża ją na sankcje karne i finansowe przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji, dokonał swobodnej interpretacji zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124b, który nie ma w przedmiotowym postępowaniu zastosowania), jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych, przyjmując, że nie ma przeszkód aby prace wykonał inwestor bądź zlecił ich wykonanie specjalistycznym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych warunkach właścicielowi gruntów. Zdaniem strony, Starosta wykazuje brak konsekwencji odmawiając prowadzenia postępowania, które umożliwiłoby wyegzekwowanie obowiązku udostępnienia nieruchomości przez właściciela celem rekultywacji. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany umożliwić podmiotowi dokonującemu rekultywacji dostęp do działki i wykonanie obowiązków związanych z rekultywacją, przez ten okres władztwo nad nieruchomością służy właścicielowi. Udostępnienie nieruchomości zobowiązanemu jest więc bezwzględnym obowiązkiem właściciela. W tym czasie właściciel zachowuje władztwo nad nieruchomością i uzyskuje prawo do odszkodowania. Zobowiązany jednak może uzyskać prawo do ingerencji w nieruchomość tylko poprzez decyzję administracyjną, upoważniającą go do zajęcia nieruchomości.

Ponadto Spółka podniosła, że wnioskowane zagadnienie stanowi sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., do rozpatrzenia której właściwy jest Starosta L., wobec czego powinien on przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy, a nie odmówić nawet jego wszczęcia. Wynikający bowiem z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek właściciela nieruchomości umożliwienia podmiotowi dokonanie tej rekultywacji poprzez dostęp do działki celem wykonania obowiązków wynikających z rekultywacji stanowi wyłącznie normę blankietową, którą wnioskodawca może wyegzekwować tylko na podstawie decyzji administracyjnej upoważniającej go do czasowego zajęcia nieruchomości dla wykonania rekultywacji. Dodatkowo Spółka podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów organy administracji chronią przede wszystkim szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego.

Postanowieniem z dnia... 2014 r. (znak:..) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wskazując na wykładnię normy art. 61a k.p.a. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie, w obecnym reżimie prawnym, brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji gruntów. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lipca 1999 r. (I SA 1658/98) przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego i w niektórych przypadkach prawa procesowego. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określają w jakim zakresie podmiot zobowiązany do rekultywacji sprawuje władztwo nad gruntem rekultywowanym. Jednocześnie brak w przepisach podstawy do wydania kolejnej decyzji dającej skarżącemu władztwo nad nieruchomością w celu przeprowadzenia rekultywacji, a w szczególności decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania nałożonego obowiązku. Kolegium podzieliło przy tym pogląd organu pierwszej instancji, zgodnie z którym art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w przedmiotowe sprawie, podobnie jak art. 124 tej ustawy.

System Gazociągów Tranzytowych "A" S.A. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia... 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty L. z dnia... 2014 r. i zasadzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz przepisów art. 6-8 k.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że jej wniosek nie może zostać załatwiony w trybie administracyjnym z uwagi na uzyskanie przez skarżącą prawa do korzystania z nieruchomości uczestników, dla potrzeb przeprowadzenia rekultywacji, a to na skutek błędnej wykładni sentencji decyzji Starosty L. z dnia... 2013 r.polegającej na przyjęciu, że punkt 5 sentencji tej decyzji stanowi podstawę dla przymusowego zajęcia nieruchomości uczestników, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że w powyższym zakresie rozstrzygnięcie to nie ma podstawy prawnej i przede wszystkim odnosi się do możliwości przymusowego wykonania obowiązku rekultywacji, a nie udostępnienia nieruchomości dla potrzeb rekultywacji. Spółka zarzuciła, że w następstwie powyższych uchybień, organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 6-8 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z przepisem art. 126 k.p.a. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło organy do błędnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem skarżącej, nie może być prowadzone, w konsekwencji odmówiono jego wszczęcia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że skoro podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają normy pozwalającej na wydanie decyzji nakazującej właścicielowi udostępnienie nieruchomości osobie trzeciej, która zobowiązana jest do przeprowadzenia rekultywacji, a nie dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, to organ administracji winien z urzędu rozważyć możliwość zastosowania innych przepisów istniejących w systemie prawa, które pozwalają na wydanie decyzji o takiej treści. We wniosku bowiem skarżąca nie wskazała podstawy prawnej swojego żądania, co nie zwalnia organu od przestrzegania zasad ogólnych - art. 6 k.p.a. Obowiązkiem organów było rozważenie możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 124b i 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części, analogicznie jak w zażaleniu skarżąc wywiodła, że nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie w decyzji dotyczące zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku rekultywacji są powtórzeniem przepisu art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie było podstaw prawnych dla orzekania przez Starostę o stosowaniu przepisów tej ustawy, bowiem wynika to z przepisów prawa. Spółka podnosi, że możliwość zastosowania tych przepisów (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym) nie dotyczy właściciela nieruchomości bowiem podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenia rekultywacji jest skarżąca a nie właściciele. Z treści decyzji w sprawie rekultywacji nie wynika obowiązek udostępnienia skarżącej nieruchomości. Organ błędnie przyjął, że skarżąca posiada już decyzję zobowiązującą właścicieli nieruchomości do udostępnienia jej nieruchomości dla potrzeb rekultywacji. Wniosek skarżącej wymagał załatwienia w formie decyzji, a odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na załatwienia sprawy dotyczącej nakazania udostępnienia nieruchomości na skutek wydania decyzji z dnia... 2013 r. była nietrafna. W ocenie skarżącej postanowienia zapadły bez należytego rozpatrzenia sprawy i są nietrafne, a nadto nie spełniają kryteriów określonych w przepisach art. 6-8, 124 § 2, 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości udostępnienie jej w celu wykonania obowiązku rekultywacji innemu podmiotowi zobowiązanemu mocą ostatecznej decyzji administracyjnej do dokonania rekultywacji gruntu w określonym terminie.

Zaskarżone postanowienie o charakterze formalnym zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że na skarżącą Spółkę został nałożony obowiązek rekultywacji gruntów rolnych w części działek o nr geodezyjnych... i... położonych w W. gmina T. (ostateczną decyzją Starosty L. z dnia... 2013 r.), co stanowić może źródło interesu prawnego.

Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższej normie prawnej, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/14, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy administracji obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej (dotyczącego wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości udostępnienie jej w celu wykonania obowiązku rekultywacji), uznały brak istnienia w obowiązującym porządku prawnym przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia na właściciela nieruchomości takiego obowiązku.

Mając na uwadze przedmiot żądania skarżącej Spółki, oparty jednoznacznie na twierdzeniu o woli i braku możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku rekultywacji gruntów stanowiących własność innych osób, nałożonego na Spółkę ostateczną decyzją Starosty L. z dnia... 2013 r., jak również obowiązku wydania w tej sytuacji przez organ kolejnej decyzji nakazującej właścicielowi udostępnienie nieruchomości celem wykonania tego obowiązku, w pierwszej kolejności rozważenia wymagały zatem przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o ochronie gruntów".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega między innymi na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze. Pod pojęciem "rekultywacji gruntów" ustawodawca zdefiniował nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18), przy czym grunty zdegradowane, to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej, natomiast grunty zdewastowane to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku powyższych przyczyn (art. 4 pkt 16 i 17 ustawy).

Zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Decyzje w tych sprawach wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wskazanych organów (art. 22 ust. 1 i 2).

W rozdziale 7 ustawodawca określił zasady i tryb kontroli wykonywania przepisów ustawy, w tym w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów oraz konsekwencje ich naruszenia. Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów, w przypadku niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Bezsporna pozostaje okoliczność, że ostateczną decyzją z dnia... 2013 r. (...) Starosta L. uznał, że grunty rolne w części działek o nr geodezyjnych... (na powierzchni 0,4263 ha) i... (na powierzchni 0,0828 ha) położonych w W., gmina T., będące własnością C. S. utraciły całkowicie wartości użytkowe i jednocześnie uznał System Gazociągów Tranzytowych "A" S.A. w W. obowiązanym do rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe, w części wskazanych wyżej działek (pkt 1 i 3). Organ ustalił rolny kierunek rekultywacji, sposób, określając jej termin na trzy pełne sezony agrotechniczne, zakładając że sezon agrotechniczny jest liczony od 1 kwietnia do 30 października licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4). Organ odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 5) oraz stwierdził, że w przypadku niewykonania obowiązku rekultywacji określonego w decyzji zostaną zastosowane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 6).

Mając na uwadze istotę sporu w niniejszej sprawie wskazać przyjdzie, że w uzasadnieniu tej decyzji organ opisując okoliczności, które doprowadziły do degradacji gruntu w związku z budową przez Spółkę System Gazociągów Tranzytowych "A" gazociągu tranzytowego DN 1400 mm oraz rurociągu HDPE do instalacji kabla światłowodowego, wskazał również na istniejący spór między Spółką i właścicielem nieruchomości, który uniemożliwia przystąpienie do prac rekultywacyjnych po zakończeniu inwestycji budowlanej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że już w postępowaniu nią zakończonym Spółka, podnosząc argumenty tożsame jak w swoim wniosku z marca 2013 r., domagała się również nałożenia na właściciela zdewastowanych gruntów obowiązku współdziałania z zobowiązaną przy rekultywacji i udostępnienia tych gruntów celem przeprowadzenia prac rekultywacyjnych gruntów. Organ, podkreślając jaki jest dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych, jednoznacznie stwierdził, że żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie (str. 14-15 uzasadnienia decyzji).

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy oraz obowiązujący porządek prawny, stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone postanowienie, wbrew zarzutom skargi, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym brak jest podstawy materialnoprawnej do uwzględnienia żądania skarżącej Spółki.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy o ochronie gruntów. Ustawa nie określa, kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma zatem przeszkód, na co zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa, nie może się uwolnić - niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności (...). Bezpośrednim korelatem wynikającego z ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezwzględnego obowiązku rekultywacji gruntów nie jest indywidualne uprawnienie właściciela określonego gruntu, lecz prawo podmiotowe o charakterze publicznym, egzekwowane przez administrację i wynikające z przepisów Konstytucji RP (art. 74) i rozwijających je ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska oraz powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 ustawy) organy administracji chronią nie tyle, a przynajmniej - nie przede wszystkim, interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4116/03, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1018/06). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjne w tezie wyroku z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II FSK 506/05: "przepisy nie określają w jakim zakresie podmiot zobowiązany do rekultywacji sprawuje władztwo nad gruntem rekultywowanym i jaki jest jego status prawny w stosunku do nieruchomości w sytuacji, gdy nie łączy go żaden stosunek umowny dotyczący nieruchomości z jej właścicielem lub posiadaczem samoistnym. Należy więc stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym wykonywanie obowiązków w zakresie rekultywacji, nałożonych decyzją administracyjną nie uzasadnia przyjęcia, że jednostka dokonująca rekultywacji staje się posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. (Dz. U. Nr 9, poz. 31 z późn. zm.) i art. 336 ustawy - Kodeks cywilny". Pogląd ten, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje nadal aktualność.

Analiza treści przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak zasadnie wskazały to organy nie pozwala, w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, na nałożenie w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, na właściciela zdegradowanych gruntów rolnych obowiązku udostępnienia podmiotowi obowiązanemu do rekultywacji tych gruntów celem wykonania prac rekultywacyjnych, bądź obowiązku znoszenia tego typu działań, niezależnie od jego woli. Mimo, iż obowiązek takiego współdziałania właściciela zdegradowanych gruntów z podmiotem zobowiązanym i wyrażającym wolę rekultywacji celem wypełnienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika pośrednio z wykładni przepisów powyższej ustawy, a brak tego współdziałania, czy nawet uniemożliwianie wykonania obowiązku rekultywacji nałożonego ostateczną decyzją, będzie podlegał ocenie właściwych organów pod względem realizacji przez właściciela gruntów rolnych obowiązków wynikających z ustawy, nie oznacza to uprawnienia właściwego organu do nałożenia na właściciela obowiązku konkretnego działania lub znoszenia działań podmiotu trzeciego wobec przedmiotu jego własności, o co wnioskowała skarżąca Spółka.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszelka własność podlega ochronie państwa, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W myśl jednej z podstawowych reguł wykładni prawa Exceptiones non sunt extentendae - wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Wobec powyższego przepisów ustawowych regulujących władcze wkraczanie organów publicznych w prawo własności nie można wykładać np. domniemując możliwość nałożenie na właściciela, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku udostępnienia przedmiotu jego własności innemu podmiotowi, z którym nadto pozostaje w sporze w zakresie roszczeń o charakterze odszkodowawczych, związanych z korzystaniem z tej nieruchomości. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczanie konstytucyjnie chronionego prawa własności, w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

Ustawodawca w sytuacjach, w których przewidział konieczność administracyjnej władczej ingerencji w istotę prawa własności, mając również na uwadze jej cel i konieczność ważenia z uwzględnieniem proporcjonalności ochrony różnych dóbr i wartości podlegających ochronie, w konkretnych przepisach ustawowych uregulował możliwość i tryb wywłaszczania nieruchomości, bądź innego zakresu ograniczenia praw właściciela, w szczególności w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518). Zgodnie z art. 124 ust. 1 ww. ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nadto, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 1a). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. (ust. 4)

W myśl art. 124b ust. 1 ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania ww. (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (ust. 4). Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej (ust. 5).

W art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca uregulował możliwość, w drodze decyzji, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niezbędnej w celu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania kopalin objętych własnością górniczą. Z kolei zgodnie z art. 126 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2).

Analogicznie można wskazać przykładowo, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Wbrew zarzutom skargi należy zatem wskazać, że organy administracji rozważyły, czy żądanie Spółki o wydanie decyzji administracyjnej znajduje podstawę prawną w normach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustaw, a odpowiedź na to pytanie okazała się negatywna. Należy zgodzić się z organami, że żądnie Spółki zgłoszone we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia... 2013 r. nie znajduje materialnoprawnej podstawy do nałożenia wnioskowanego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie ewentualnego postępowania administracyjnego, jak oczekuje tego strona skarżąca byłoby bezprzedmiotowe, bowiem istnieje przeszkoda przedmiotowa do zakończenia tego postępowania poprzez rozstrzygnięcie co do jego istoty w drodze decyzji administracyjnej. Jak zasadnie wskazało Kolegium przepis art. 104 k.p.a. jako przepis wyłącznie procesowy, nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w konkretnej sprawie administracyjnej. Nie można bowiem pominąć, iż procedura administracyjna nie jest celem samym w sobie, ma ona wyłącznie prowadzić do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej we władczej formie o konkretnych prawach lub obowiązkach podmiotów postępowania.

Z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że organy miały słuszne przekonanie o braku potrzeby prowadzenia postępowania, w takim zakresie jak wynikało to z żądania skarżącej. Poczynione ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne.

Wbrew zarzutom skargi ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie stwierdziły, że obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela wynika (został nałożony) z decyzji Starosty L. z dnia... 2013 r. o zobowiązaniu skarżącej Spółki do rekultywacji przedmiotowych gruntów, które utraciły wartości użytkowe. Niezasadne również są zarzuty naruszenia norm postępowania, w tym, art. 6 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia organu pierwszej instancji spełniają wymogi art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 144 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu zważył, że przeszkodę we wszczęciu i prowadzeniu postępowania stanowi również okoliczności, iż ostateczną decyzją z dnia... 2013 r. Starosta L. rozstrzygnął już negatywnie o przedmiotowym żądaniu Spółki, co wynika z uzasadnienia tejże decyzji. W tej sytuacji ponowne prowadzenie postępowania i rozstrzyganie w tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawie, mogłoby stanowić kwalifikowaną wadliwość, skutkującą nieważnością wydanej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Z tych powodów zaistniały podstawy do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi zawierających stwierdzenia, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się kilkanaście lat należy stwierdzić, iż zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżąca zdaje się traktować postępowanie zainicjowane swym wnioskiem jako kontynuację odrębnego postępowania administracyjnego lub kilku toczących się w wyniku przeprowadzonej na nieruchomości skarżących inwestycji w postaci budowy rurociągu gazowego, i związanych z tym skutków faktycznych oraz prawnych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za szkody wywołane budowa gazociągu i rozliczenia między stronami w tym zakresie nie stanowią przedmiotu rozstrzygania w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że jako faktyczną podstawę żądania wydania decyzji nakazującej właścicielom udostępnienie nieruchomości celem wykonania prac rekultywacyjnych, zgłoszonego pismem z dnia... 2013 r. skarżąca podała zamiar wykonania obowiązku rekultywacji gruntów nałożony ostateczną decyzją Starosty L. z dnia... 2013 r., która stała się ostateczna w dniu... 2013 r.

W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datę wszczęcia postępowania zainicjowanego powyższym, wnioskiem stanowi data wpływu wniosku do organu administracji publicznej (... 2014 r.). Znamienny jest także fakt, iż Spółka zwlekała kilka miesięcy - niemal do rozpoczęcia określonego w tej decyzji sezonu agrotechnicznego (1 kwietnia).

Nadto wskazać należy, że w sytuacji, sporu o charakterze cywilnoprawnym (np. wysokość odszkodowania za udostępnienie gruntu dla dokonania obowiązku rekultywacji) nawet pośrednio związanego ze sprawą administracyjną, o ile nie wynika to z przepisów prawa, brak jest podstaw do rozstrzygania w drodze administracyjnej. Jak wynika ze stanowiska skarżącej, wyrażanego w toku sprawy przed organami administracji oraz na rozprawie, nie rozważała uregulowania sprawy w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Działania czy też zaniechania stron o spornych interesach w sprawie odszkodowawczej, w tym utrudnianie, czy też uniemożliwienie rekultywacji gruntów nakazanej inwestorowi ostateczną decyzją administracyjną, mogą ewentualnie stanowić istotne okoliczności przy ustalaniu wysokości odszkodowania i dalszych rozliczeń po dokonaniu rekultywacji gruntów, bądź mogą stanowić istotną okoliczność dla organu kontrolującego przebieg rekultywacji i wynikające z tego obowiązku właściciela gruntu. W świetle obowiązujących przepisów prawa okoliczności te nie stanowią podstaw materialnoprawnych do rozstrzygania w drodze administracyjnej o przedmiotowym żądaniu Spółki.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Wobec tego strona ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.