Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 752126

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 17 sierpnia 2010 r.
II SA/Bd 669/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński.

Sędziowie WSA: Renata Owczarzak (spr.), Wojciech Jarzembski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. i H. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nakazał solidarnie M. i H. R. rozbiórkę gołębnika o wymiarach zewnętrznych 2,20 m x 8,18 m oraz powierzchni zabudowy 18 m2, zlokalizowanego na terenie działki nr 1149, w(...), wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2009 r. zostały przeprowadzone na działce nr 1149 w m. (...) przez organ l instancji oględziny w sprawie legalności posadowienia gołębnika. W toku oględzin ustalono, że działka nr 1149 stanowi własność Gminy (...) i jest dzierżawiona przez M. i H. R. Gołębnik posadowiony jest na 6 filarach betonowych i 2 filarach drewnianych, posiada wymiary 2,20 m x 8,18 m. Składa się z 3 równych segmentów o wysokości pierwszego 1,85 - 2,05 m., drugiego i trzeciego 1,75 - 1,88m. Gołębnik zlokalizowany jest na wysokości 0,40 m - 0.72 m nad gruntem. Ściany gołębnika wykonane są z desek i płyt drewnopochodnych na konstrukcji drewnianej. Dach pierwszego segmentu gołębnika jest jednospadowy, drugiego i trzeciego dwuspadowy. Gołębnik usytuowany jest w odległości 0,92 m od ogrodzenia na granicy z działką nr 1153/5 oraz 1,15 m od ogrodzenia na granicy z działką nr 1144/3. H. R. w trakcie oględzin oświadczył, że gołębnik powstał w 1989 r. i nie posiada na jego realizację wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu ustalenie faktycznej daty budowy gołębnika jest decydującym elementem rozstrzygającym, czy postępowanie ma być prowadzone na podstawie tzw. "starej" ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) obowiązującej do 31 grudnia 1994 r., czy obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.). Wskazano, że jest to o tyle istotne, iż ustawa z dnia 24 października 1974 r. w przypadku legalizacji budowy obiektu nie przewidywała wniesienia opłaty legalizacyjnej, która obecnie jest wymagana dla obiektów wybudowanych po 31 grudnia 1995 r., czyli w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ ustalił, że obecnie istniejący budynek gołębnika jest budynkiem nowo wybudowanym w latach 2006 - 2008, w stosunku do wcześniej istniejących budynków gołębników stanowi zwartą całość, która powstała z ich przestawienia (zmiany usytuowania), ich zabudowy wraz z zabudową przestrzeni między nimi jako segmentami. W konsekwencji powstał nowy budynek gołębnika z nową jego lokalizacją, wymiarami zewnętrznymi oraz wysokością, a przez to nową powierzchnią zabudowy i kubaturą. Udokumentowany rok budowy budynku gołębnika w ocenie organu powoduje, że w rozpatrywanej sprawie w dalszym toku postępowania należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W konsekwencji organ stwierdził, iż M. i H. R. przed rozpoczęciem robót nie dopełnili uwarunkowań wynikających z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31, jednak powyższe zastrzeżenie w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania, ponieważ budynek gołębnika, jako budynek inwentarski nie został wymieniony w przywołanych artykułach, zatem na jego budowę wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu nie można również gołębnika zalegalizować stosownie do regulacji zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ budowa gołębnika nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIII/256/2002 z dnia 22 lutego 2002 r. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 106, poz. 2183 z dnia 11 września 2002 r.), a ponadto lokalizacja budynku narusza zapis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z jego wymogami w związku z czym stwierdzono, że w prowadzonym postępowaniu organ nie miał innej możliwości jak zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, czyli wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki gołębnika.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i H. R. zarzucili jej wydanie z następującymi uchybieniami:

1.

naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez zastosowanie art. 48 tej ustawy do wybudowanych w 1989 r. gołębników, z których pierwszy o dachu jednospadowym ma wymiary: szerokość - 2,20 m; długość - 3,06 m; wysokość - 1,85 m - 2,05 m, natomiast drugi o dachu dwuspadowym ma wymiary: szerokość - 2,20 m; długość - 3,06 m; wysokość - 1,75 m - 1,88 m, oraz poprzez niezastosowanie do nich przepisów dotychczasowych;

2.

naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do gołębników wybudowanych w 1989 r.;

3.

naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obecnej Gminy Nowe w 1989 r., który ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

4.

naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie wybudowanego w latach 2006 - 2008 tzw. trzeciego, środkowego gołębnika - jako budynku;

5.

naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie prac podjętych przez strony w latach 2006 - 2008 w stosunku do gołębników wybudowanych w 1989 r. -jako ich przebudowy;

6.

błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne zakwalifikowanie prac podjętych przez strony w latach 2006 - 2008 w stosunku do gołębników wybudowanych w 1989 r. - jako ich rozbudowy;

7.

naruszenie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie do prac remontowych wykonanych przez strony w latach 2006 - 2008;

8.

błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, iż prace prowadzone przez strony w latach 2006 - 2008 były budową nowego gołębnika, podczas gdy kolejno były to:

a)

prace remontowe i rozsunięcie gołębników wybudowanych w 1989 r.;

b)

zabudowa nowym segmentem (gołębnikiem) przestrzeni powstałej wyniku rozsunięcia dotychczasowych gołębników;

9.

naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie;

10.

błąd ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, iż prace stron i wybudowanie w latach 2006 - 2008 tzw. trzeciego, środkowego gołębnika - było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

11.

naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a ustaleniami zawartymi w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegająca z jednej strony na ustaleniu, iż łączna długość trzech złączonych ze sobą gołębników wynosi 8,18 m (por. treść rozstrzygnięcia), przy jednoczesnym przyjęciu w uzasadnieniu, iż ich długość wynosi 9,72 m.

W konsekwencji powyższych zarzutów:

-

w stosunku do gołębników wybudowanych przez strony w 1989 r. - strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zalegalizowanie tych obiektów budowlanych na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

-

w stosunku do gołębnika wbudowanego w latach 2006 - 2008 - wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania;

-

w stosunku do prac remontowych polegających na obniżeniu, rozsunięciu i wymianie przegnitych pali gołębników wzniesionych przez strony w 1989 r. - wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zalegalizowanie tych prac na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchylił w części sentencję zaskarżonej decyzji dot. wymiarów zewnętrznych gołębnika oraz powierzchni zabudowy - orzekając, iż winno być o wymiarach zewnętrznych 2,20 m x 9,18 m oraz powierzchni zabudowy 20,20 m2 i utrzymał w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu i instancji. Ponadto stwierdzono, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem organ l - instancji orzekając w przedmiocie samowoli popełnionej w warunkach o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane winien mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu - decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zauważył, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w swoim odwołaniu sam stwierdził, że "gołębniki zostały jedynie obniżone i rozsunięte od siebie" czego nie można uznać za roboty remontowe, gdyż w rozumieniu z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. remont dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Wymóg "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o parametrach technicznych innych niż obiekt pierwotny. W ocenie organu zakres remontu nie może być rozszerzony na odbudowę czy też przebudowę obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; nie jest remontem wymiana słupów drewnianych na betonowe i obniżenie posadowienia gołębników oraz zabudowa przestrzeni pomiędzy nimi. Ponadto zdaniem organu, powstałego obiektu gołębnika nie można uznać za obiekt małej architektury, co sugeruje skarżący, gdyż jest to obiekt służący do hodowli gołębi i pełni rolę obiektu inwentarskiego i nie można go zaliczyć do tej kategorii jako kapliczka, krzyż przydrożny, posąg, wodotrysk, obiekt architektury ogrodowej w myśl art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Organ odwoławczy zauważył, że teren na którym ustawiony jest sporny budynek gołębnika jest własnością Gminy (...), a skarżący posiadał do jej części umowę dzierżawy na urządzenie jedynie ogródka przydomowego, a nie gołębnika, a z dniem 12 sierpnia 2009 r. Gmina Nowe wypowiedziała pp. (...) zawartą umowę dzierżawy podejmując działania prawne zmierzające do objęcia w ponowne posiadanie części działki nr 1149, gdyż dzierżawcy nie zamierzają opuścić jej dobrowolnie.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i H. R. W skardze zarzucili naruszenie:

-

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

-

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak omówienia zgromadzonych w sprawie dowodów i zarzutów zawartych w odwołaniu,

-

art. 139 k.p.a. przez rozstrzygniecie na niekorzyść strony odwołującej się,

-

art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zastosowanie art. 48,

-

art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niezastosowanie ich do gołębników wybudowanych w 1989 r.,

-

art. 48 ustawy z 1994 r. przez błędne zastosowanie do prac wykonawanych w latach 2006 -2008,

-

art. 3 pkt 7a ustawy z 1994 r. przez błędne zakwalifikowanie pierwszego etapu prac wykonanych w latach 2006 -2008 wobec gołębników wybudowanych w 1989 r.- jako ich przebudowy,

-

art. 3 pkt 6 ustawy z 1994 r. przez błędne zakwalifikowanie jedynie drugiego etapu prac z lat 2006 -2008 jako rozbudowy gołębników wybudowanych w 1989 r.,

-

art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. poprzez ich niezastosowanie do prac wykonywanych na dwóch, wybudowanych w 1998 r., gołębnikach.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ wadliwie oparł ustalenie dotyczące terminu budowy na oświadczeniach mieszkańców ul. (...) w (...) i piśmie z Urzędu Gminy, gdyż skarżący pozostają z tymi podmiotami w konflikcie. Zeznania E. M. oraz Z. S. świadczyły, że gołębniki wybudowano w 1989 r. Wykonane znacznie później prace nie stanowiły budowy. Nie ma więc podstawy do twierdzenia, że gołębniki postały w latach 2006 -2008. W takiej sytuacji nieustosunkowanie się do zeznań osób świadczących o wybudowaniu dwóch gołębników w 1989 r. stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Istotnym naruszeniem przepisów jest naruszenie zakazu reformationis in peius, gdyż przez uchylenie przez organ II instancji orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie wymiarów obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki (z 18 m2 na 20,20 m2) doszło do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

Oparcie się na tej samej podstawie matrialnoprawnej lecz o szerszym zakresie od obowiązku określonego w decyzji PINB stanowi naruszenie art. 139 k.p.a.

Przez przyjęcie, że dwa gołębniki wybudowano w roku 1995 r., nie zaś w 1989 r. doszło do naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niezastosowanie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżących organ powinien ocenić status dwóch pierwotnie wzniesionych gołębników na gruncie przepisów z 1974 r. Skarżący informowali gminę o zamiarze budowy dwóch gołębników i nikt nie zgłosił sprzeciwu, co pozwala domniemywać, że budowa w 1989 r. była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnoszenie się do planu z 2002 r. nie znajduje uzasadnienia. Nawet w przypadku przyjęcia, że gołębniki wzniesiono po 1 stycznia 1995 r., stwierdzenie niezgodności ich wzniesienia z planem z 2002 r. jest niedopuszczalne. Z uwagi na to, że prace wykonane w 2006 r. nie były budową gołębnika, organ co najwyżej powinien nakazać doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem tj. do stanu sprzed 2006 -2008 r.

Zdaniem skarżących nie ma uzasadnienia argument podnoszony przez organ o zagrożeniu dla zdrowia przez hodowlę gołębi.

Skarżący zarzucili ponadto, że błędna była kwalifikacja prac wykonanych w latach 2006-2008, jako rozbudowy i przebudowy istniejących gołębników. Zdaniem skarżących w tym czasie dokonano tylko rozbudowy wcześniej wzniesionych gołębników. Porównanie stanu obiektu sprzed 2006 r. ze stanem po wykonaniu prac nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako przebudowy dotyczącej gołębników wybudowanych w 1989 r. z uwagi na zamianę charakterystycznych parametrów. Przeprowadzone prace polegały na rozsunięciu istniejących gołębników, wymianie podtrzymujących je pali z drewnianych na betonowe oraz zabudowaniu powstałej w wyniku rozsunięcia przestrzeni trzecim segmentem. Zastosowanie pojęcia przebudowy do całości prac jest niedopuszczalne. Niedopuszczalne też jest zakwalifikowanie jako przebudowy wymiany pali drewnianych na betonowe. Zdaniem skarżących tego typu prace stanowią odbudowę obiektu.

Skarżący nie zakwestionowali, że prowadzone prace można uznać za rozbudowę, zatem w całokształcie zdaniem skarżących doszło do odbudowy i rozbudowy. W takim przypadku w grę wchodzi określony rodzaj budowy. Opierając się na prezentowanym stanowisku, zdaniem skarżących przeprowadzona rozbudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z uwagi na treść art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego definiującego budowę jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę i rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, przepis art. 29 znajduje zastosowanie do przeprowadzonej przez skarżących rozbudowy i w konsekwencji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonane w latach 2006 -2008 prace wymagały zgłoszenia. To prowadzi do zakwestionowania zastosowania art. 48 jako podstawy wydania nakazu rozbiórki. Nie jest też możliwe zastosowanie do nakazu rozbiórki art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, gdyż jeżeli budowa wykonana bez wymaganego zgłoszenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ powinien nałożyć obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu. To zaś stanowiłoby podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. W wyniku błędnego uznania całości prac z okresu 2006-2009 za rozbudowę i przebudowę nie zastosowano odpowiednich przepisów dotyczących przeprowadzenia rozbudowy bez wymaganego zgłoszenia. Odnosząc się do zapisów planu skarżący wskazali, że plan zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIII/256/2002 z 22 lutego 2002 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, Nr 106, poz. 2183 z 11 września 2002 r. może mieć zastosowanie jedynie do prac rozpoczętych w 2006 r. Zgodność wybudowania dwóch starszych gołębników powinna podlegać ocenie na gruncie planu obowiązującego w 1989 r. Nowy plan w § 62 ust. 4 stwierdza, że "dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy o gabarytach i architekturze nawiązującej do istniejących budynków." To upoważniało do wykonania prac o jakich mowa w 2006 -2008 r., gdyż nawiązywały do dwóch wcześniejszych gołębników należących do skarżących. Skarżący podkreślili, że w wyniku przeprowadzonych prac tylko nieznacznej zmianie uległ charakter zabudowy działki. Dwa starsze gołębniki zajmowały łącznie ok. 13,5 m2 a w wyniku rozbudowy - 20,2 m2. Jest to ok. 4% powierzchni działki.

W efekcie zarzucono błędną subsumcję, kwalifikując część prac jako, przebudowę i nakazanie rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 Prawo budowlane, zamiast art. 49. Zaznaczono też niezastosowanie przepisów umożliwiających dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, zwłaszcza na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów proceduralnych - niestaranność w ustaleniu stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieustosunkowanie się do dowodów przemawiających za przyjęciem twierdzeń skarżących. Skarżący wskazali też na potencjalną możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mogłoby się to odbyć przez skrócenie obiektu. Także rozbudowa do granic sąsiadujących działek pozwoliłaby na spełnienie odpowiednich wymogów nakładanych przez przepisy techniczno-budowlane.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia faktyczne organów pozwoliły na stwierdzenie, że obiekt w obecnym kształcie powstał przez połączenie drewnianym segmentem wybudowanych wcześniej dwóch gołębników. Obiekt jest obiektem o konstrukcji drewnianej. Na jego postawienie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Nie ma też żadnych dowodów, że wcześniej istniejące dwa gołębniki wybudowano na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Inwestor wprawdzie twierdził, że uzyskał zgodę, lecz nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby stanowisko inwestora. Istotne jednak w rozpoznawanej sprawie jest to, że aktualną formę i kształt obiekt uzyskał w latach 2006 -2008 i że na jego posadowienie nie było zgody organu architektoniczno - budowlanego.

Wykonane prace doprowadziły w istocie do stworzenia nowego obiektu przez fizyczne połączenie pierwotnie wybudowanych, przy czym oprócz faktycznego połączenia doszło też do rozbudowy, gdyż nowy obiekt kubaturowo jest większy niż suma wielkości poprzednich gołębników (przez dobudowanie trzeciego segmentu). Jednocześnie skarżący zmienili wysokość dotychczasowych obiektów przez ich obniżenie. Ten zabieg zakwalifikowano jako równoczesną przebudowę obiektu. Skarżący zakwestionowali zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy, uznając, że obniżenie obiektu i wymiana pali drewnianych na betonowe nie odpowiada ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ich zdaniem roboty powinny być kwalifikowane jako odbudowa. Na poparcie swojego stanowiska przytoczono orzeczenie NSA SA/Bk 852/00 w którym stwierdzono, że "jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałym po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu lecz odbudowy.

Zgodnie z przywołanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zdaniem Sądu kwalifikacja wykonanych robót polegających na wymianie pali drewnianych na betonowe i obniżeniu obiektu przez obniżenie podstawy jako przebudowa obiektu zasługuje na akceptację, a przytoczone przez skarżących orzeczenie jest nieadekwatne do ocenianego stanu faktycznego. Obniżenie gołębników (bez zmiany kubatury) stanowi zmianę parametrów o jakich mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. A wymiana pali drewnianych na betonowe przy zmianie wysokości niewątpliwie nie stanowi odbudowy i remontu w rozumieniu art. 3 ust. 8. Z uwagi na zamianę parametru wysokości nie można twierdzić, że doszło do odbudowy polegającej na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zatem w ocenie Sądu przyjęcie przez organy, że doszło do przebudowy i rozbudowy gołębników (połączenie już istniejących trzecim fragmentem) jest prawidłowe.

Według art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a)

parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 czy określona w art. 29 ust. 1 pkt 2 budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m 2. Skarżący podnoszą, że dokonana rozbudowa, jej charakter i parametry powierzchniowe uzasadniają zastosowanie wyłączenia o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2, gdyż rozbudowa czy odbudowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu pojawia się konieczność oceny przedmiotowych obiektów z punktu widzenia funkcjonalnego.

Przepis art. 3 Prawa budowlanego zawiera zbiór definicji legalnych pojęć, występujących w przepisach prawa budowlanego. Wśród nich wymienia się definicje różnych obiektów budowlanych i prac zmierzających do wykonania tych obiektów. Wykonanie obiektów budowlanych polega na ich budowie. Każda budowa zawiera się też w pojęciu robót budowlanych, a wykonanie robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W pojęciu robót budowlanych mieści się też przebudowa. Art. 29 ustawy wskazuje wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawierając katalog zamknięty robót polegających na budowie wymienionych w nim obiektów.

W pierwszej kolejności należy rozważyć jaki charakter ma istniejący obiekt. Sporny obiekt stanowi gołębnik, a więc miejsce służące hodowli ptaków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżne stanowiska co do kwalifikacji obiektów służących hodowli zwierząt niebędących jednocześnie budynkami inwentarskimi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1999 r. IV SA 1830/96 Lex nr 47183 stwierdzono, że gołębnika nie można traktować jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, jak też obiektu małej architektury. W wyroku tym, Sąd nie wskazał wprost, że obiekt taki należy zaliczyć do budowli, to jednak dokonał tego w sposób pośredni przyjmując, że roboty polegające na ustawieniu nawet gotowego takiego obiektu na gruncie należy zaliczyć do robót budowlanych. Inaczej Sąd odniósł się do klatki dla lisów, ustawionych na drewnianych słupkach, na których ułożono elementy eternitu. W wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r. II OSK 917/06 Lex nr 338617 uznano, że nie stanowią one obiektu budowlanego, nawet gdy tworzą kompleks o znacznej powierzchni.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zbudowali obiekt. Nie jest on bowiem gotową klatką ustawioną na gruncie czy podniesieniu. Wykonany obiekt nie pełni funkcji budynku, gdyż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Budowla według definicji ustawowej jest obiektem budowlanym, a wykonanie obiektu budowlanego polegającego na budowie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro gołębnika nie można traktować jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną ani obiektu małej architektury, oznacza to, że obiekt ten podlega reżimowi art. 48 Prawa budowlanego, co przeczy tezie skarżących, by był on obiektem, na którego zbudowanie wymagane jest tylko dokonanie zgłoszenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że pierwotnie skarżący wybudowali dwa gołębniki, a w latach 2006-2008 dokonali ich połączenia poprzez dobudowanie pomiędzy nimi trzeciego segmentu. W ten sposób powstał obiekt trzysegmentowy, pełniący jako całość dotychczasową funkcję. Oprócz rozbudowy i nadania nowego kształtu doszło też do przebudowy poprzez zmianę poziomu posadowienia obiektu. Prace te wykonano w latach 2006-2008 bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący twierdzą, że prace wykonane w latach 2006-2008 nie stanowią budowy i nie ma podstaw do przyjęcia, że gołębniki powstały właśnie w tym okresie.

Jeśli prace polegały na rozbudowie, (a stworzenie łącznika jako nowego segmentu tak należy zakwalifikować), to stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest to budowa. Jednocześnie przez zmianę poziomu dokonano przebudowy. Przebudowa obejmowała cały obiekt stanowiący funkcjonalną całość. W konsekwencji w ocenie Sądu przyjęcie przez organy, że obiekt ten w obecnym kształcie powstał w ustalonym powyżej okresie uzasadnia przyjęcie, że podstawą oceny prawnej są przepisy obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nie ustawy z 1974 r. Zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę prezentowany przez skarżących pogląd o konieczności odrębnej kwalifikacji prawnej dla każdego rodzaju wykonanych prac. Skarżący zmierzają do uznania, że budowa gołębników użytych do stworzenia obecnego obiektu powinna być oceniania na podstawie starej ustawy. Jednocześnie przyjmują, że wymiana pali to w efekcie odbudowa, a rozsunięcie obu obiektów i wzniesienie fragmentu środkowego to rozbudowa. W takim przypadku dla rozbudowy powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan... o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do dokonywania odrębnej kwalifikacji dla każdego rodzaju wykonanych prac. W rozpoznawanej sprawie istotna jest ocena wykonania określonego obiektu. Jeśli na jego wykonanie składały się prace o różnym charakterze a wśród nich takie, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to nawet jeśli w toku ich wykonywania były też roboty nie wymagające pozwolenia na budowę, to istotna jest ocena całokształtu robót, która doprowadziła do efektu końcowego. Jeśli zatem w ramach wykonanych prac były takie, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, należy ocenić je z punktu widzenia skutków dalej idący i na podstawie przepisów, które były obowiązujące w fazie nadania aktualnego kształtu obiektu.

W tym też znaczeniu dzielenie wykonanych prac i odnoszenie ich efektu do warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez twierdzenie o nawiązaniu lokalizacji i charakteru nowej zabudowy do istniejących budynków, którymi miałyby być eksploatowane już wcześniej gołębniki skarżących nie znajduje uzasadnienia. Nie znajduje też uzasadnienia proponowane przez skarżących wykonanie prac, które pozwolą na takie usytuowanie gołębnika, by wyeliminować naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Ocenie poddano określony obiekt w określonym miejscu. Jego potencjalne doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przez zmianę posadowienia w taki sposób, by nie uchybiło przepisom techniczno-budowlanym nie mieści się w rozumieniu warunków przewidzianych do ewentualnej legalizacji. Z tego względu podnoszone w tym przedmiocie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zakazu reformationis in peius. Zmiana przez organ odwoławczy w jego rozstrzygnięciu parametrów obiektu podlegającego rozbiórce nie mieści się w zmianie naruszającej ten zakaz. Po pierwsze organ odwoławczy jest organem rozstrzygającym sprawę merytorycznie, zatem ma prawo dokonywania własnych ustaleń i korygowania błędów. Ponadto błędne określenie parametrów obiektu przez organ I instancji i wskazanie przez organ odwoławczy właściwych danych nie zmienia istotnej treści rozstrzygnięcia, którym jest nakaz rozbiórki wskazanego obiektu.

W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, a twierdzenia skarżących, że pozostają w konflikcie z sąsiadami, przy braku wskazania przekonujących dowodów kwestionujących ustalenia organów, nie uzasadnia zgłoszonych przez skarżących zarzutów formalnych co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego i naruszenia ogólnych reguł postępowania.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.