Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613600

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 24 listopada 2014 r.
II SA/Bd 636/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska (sp.), Leszek Tyliński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...),

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia... 2011 r. Z. E. wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r. zatwierdzającymi projekty budowlane i udzielającymi inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. pozwoleń na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na ociepleniu budynków mieszkalnych przy ul. K....,... i... oraz o wstrzymanie wykonania tych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia... 2011 r. (...) Prezydent Miasta T., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego i wstrzymania wykonania trzech decyzji z dnia... 2011 r. udzielających Spółdzielni Mieszkaniowej " A" w T. pozwolenia na budowę dla ocieplenia metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego (działka... w obrębie...); w T. przy ul. K.... (...), ul. K.... (...) oraz ul. K.... (...). Organ uzasadnił, że wnioskodawca nie wykazał własnego zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Ponadto organ zauważył, że ocieplenie budynków nie spowoduje uszkodzenia elementów konstrukcyjnych obiektu ani też nie będzie miało skutków ujemnych dla lokatorów a jedynie dodatnie bowiem mniejsza się koszty ocieplania lokali. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K.-P. z dnia... 2011 r. (...). Organ odwoławczy wskazał, że Spółdzielnia na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest jedyna stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stosowanie do treści art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane i jako taka Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowana na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni czy też nie.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1048/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę Z. E., uchylił powyższe decyzje organów administracji obu instancji. Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie podstaw wznowieniowych we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania (art. 149 k.p.a.), która zarezerwowana jest wyłącznie do oceny, czy wniosek został wniesiony w terminie i czy oparty jest na ustawowej przesłance. W przedmiotowej sprawie dokonano natomiast merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych pomimo, że nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania.

Postanowieniem z dnia... 2012 r. Prezydent Miasta T., na podstawie art. 149 1 k.p.a., wznowił na wniosek Z. E. postępowanie w sprawach zakończonych kwestionowanymi trzema decyzjami z dnia... 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektów budowlanych.

Decyzją z dnia... 2012 r. (...) Prezydent Miasta T. odmówił uchylenia powyższych decyzji ostatecznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z mocy prawa tj. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) o zarządzie nieruchomością wspólną. W związku z tym, jak skonstatował organ, Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność w spornych budynkach, niezależnie od tego, czy byli oni członkami Spółdzielni czy też nie i tylko ona była stroną postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniały sytuacje mogące stanowić na zasadzie wyjątku podstawę prawną do uzyskania przez Z. E. statusu strony w ww. postępowaniach, tj. nie wystąpiły okoliczności z art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) - uchwała większości właścicieli o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni przepisów ustawy o własności lokali), z art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - wygaśnięcie z mocy prawa zarządu sprawowanego przez spółdzielnię, ani też właściciel wyodrębnionego lokalu nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na przepisie prawa wskazującego na ograniczenie jego prawa własności w związku z sporną inwestycją.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. E., powołującego się na przysługującą mu odrębną własność lokalu i związaną z tym prawem współwłasność części wspólnych na terenie nieruchomości, Wojewoda K.-P. decyzją z dnia... 2012 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1177/12, uwzględniając skargę Z. E. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 25... 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia... 2011 r. inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wnoszący skargę jest członkiem tej Spółdzielni, a także właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności w jednym z budynków objętych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiot jego własności objęty jest zatem reżimem prawnym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a dotyczącym odrębnej własności lokalu w budynkach wybudowanych lub nabywanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (rozdział 3 ustawy). Spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, będący następstwem wyodrębnienia własności lokali nie stanowiących zasobu spółdzielni charakteryzuje się tym, iż w budynkach, w których znajdują się takie lokale nie występuje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasności spółdzielni sprawuje z mocy ustawy tj. art. 27 ust. 2 spółdzielnia mieszkaniowa jak zarząd powierzony.

Sąd zwrócił uwagę na skutki wyodrębnienia odrębnej własności lokalu w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności spółdzielni mieszkaniowej. Otóż w takiej sytuacji poza samodzielnym prawem własności lokalu mieszkalnego pojawia się związane z tym prawem prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi wówczas współwłasność spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W takim przypadku ustawodawca przesądził we ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej o wykonywaniu zarządu taką nieruchomością wspólną przez spółdzielnię jako zarządu powierzonego. Przepis ten bowiem expressis verbis stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. W przepisie tym wskazuje się także, że przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 3 ww. ustawy określa zaś, że również przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się w takich sytuacji, z zastrzeżeniem jednak art. 241 oraz art. 26. Pomimo zatem, że stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to jednak z uwagi na regulacje zawarte właśnie w ust. 2 i 3 art. 27 i okoliczność, że zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie ust. 1. lecz ust. 2 art. 27, w spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu nieruchomości wspólną de facto nie stosuje się tych przepisów o własności lokali, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Tak stanowi bowiem wyraźnie przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych stosuje się procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa (tekst jedn.: art. 27 ust. 2) przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Z uwagi jednak na okoliczność, że przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa zakresu tego spółdzielczego zarządu, stanowiąc jednocześnie o wyłączeniu stosowania do niego przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, poza art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii zakresu zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy.

Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które odmówiły interpretacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że zarząd, o jakim mowa we wskazanym przepisie jest zarządem nieograniczonym i uprawniającym w związku z tym spółdzielnię do samodzielnego podejmowania także czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Choć bowiem ustawodawca w przepisie art. 27 ust. 2 ww. ustawy wyraźnie wyłączył możliwości zastosowania do zarządu nieruchomością wspólną zasad odnoszących się do sposobu zarządu określonych w ustawie o własności lokali, to jednak jednocześnie w ust. 1 art. 27 ww. ustawy wyraził ogólną zasadę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali. Zakres zarządu nieruchomością wspólną nie został zaś wyraźnie określony w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Uwzględniając zatem zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 k.c.), Sąd stwierdził, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 k.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zarząd spółdzielni nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie ma zatem charakteru nieograniczonego i nie uprawnia jej do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd podkreślił, że pogląd o ograniczonym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 (publ. lex nr 1225411), stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W uchwale tej Sąd podkreślił, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną stanowi istotny element treści prawa własności i jako takie podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza że norma, zgodnie z którą tylko jeden ze współwłaścicieli może, niezależnie od woli pozostałych, podjąć decyzję o dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jest normą ograniczającą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe pozostałych współwłaścicieli, a także że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela - a takim jest art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertata. NSA wskazał, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji) a nie organ stosujący prawo, a ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności nie znajduje uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności z uwagi na brak wartości konstytucyjnej, której ochrona uzasadniałaby konieczność poświęcenia jednego z uprawnień składających się na treść prawa własności właścicieli wyodrębnionych lokali. Taką bowiem wartością nie jest potrzeba usprawnienia działalności spółdzielni czy wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną. NSA stwierdził również, że przyjęcie stanowiska o pełnym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spowodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie spółdzielni mieszkaniowej względem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, co byłaby niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i wyrażonym w nim zakazem nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli. Dlatego też spośród dwóch wchodzących w grę wariantów wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy stosując prokonstytucyjne metody wykładni prawa przyjąć taką, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu.

Sąd podkreślił ponadto, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1415/11).

Jednocześnie Sąd wskazał, iż odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia... 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej pozwoleń na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. K.....

Postanowieniem z dnia... 2013 r. (...) Prezydent Miasta T. ponownie wznowił postępowania administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. dnia... 2011 r. dotyczące budynków przy ul. K...., K.... oraz K.....

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia... 2013 r. (znak:..) Prezydent Miasta T., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., znak:.., udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T. (działka..., obręb...) oraz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie kierował się zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., a także uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (II OPS 2/12), która stanowi, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Organ wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Spółdzielni, iż ocieplenie budynku stanowi remont, na co zgodnie z ww. uchwałą NSA nie jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ stoi na stanowisku, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z czym nie stanowi remontu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. (II SA/GL 913/07), który stanowi, że roboty polegające na ociepleniu wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicyzm i stanowią modernizację obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła podniosła, że ocieplenie zostało już wykonane a uchylenie decyzji nie ma żadnych podstaw prawnych bowiem skarżąca przedłożyła organowi wszystkie potrzebne dokumenty. Spółdzielnia podnosi, że nie wnioskowała o pozwolenie na wykonanie inwestycji polegającej na ociepleniu (...) dlatego już samo oznaczenie decyzji jest wadliwe, niewynikające z wniosku spółdzielni. Organ nie wyjaśnił co oznacza pojęcie "inwestycja" na gruncie obowiązujących przepisów prawnych w odniesieniu do prac, o które wnioskowała i które wykonała.

Spółdzielnia zarzuciła również, że przywołany w decyzji wyrok (II SA/GL 913/07) jest nieaktualny bowiem odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego sprzed zmiany przepisów. Podniosła dodatkowo, że w obecnym stanie prawnym nie ma w ustawie pojęcia "modernizacja" dlatego też wykorzystywanie tego pojęcia w uzasadnieniu decyzji jest bezpodstawne i nieuprawnione. W ocenie Spółdzielni uzasadnione jest twierdzenie, że prace remontowe obejmują obecnie, po zmianie prawa, prace mające w poprzednim stanie prawnym charakter modernizacji. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że pojęcie remontu obejmuje także przebudowę i modernizację. Zmiana przepisów ustawy spowodowała także stosowną zmianę statutu Spółdzielni, który określa, że realizacja robót dociepleniowych ma miejsce ze środków funduszu remontowego.

Decyzją z dnia... 2014 r. (znak:..), Wojewoda K.-P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględnił prokonstytucyjną wykładnię prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którą zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z tą wykładnią organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę.

Organ odwoławczy wskazał, że najważniejsze w przywoływanym wyroku II SA/GL 913/07 jest stwierdzenie, że roboty polegające na ociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym. Z czego wynika, że roboty te nie mogą zostać uznane za remont (odtworzenie) istniejącego ocieplenia i w ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny słusznie uznał, opierając się na podjętej w dniu 13 listopada 2012 r. uchwale NSA - II OPS 2/12, że Spółdzielnia bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności może wykonywać zarząd nieruchomością wspólną wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, a więc w wypadku robót polegających na ociepleniu konieczna jest zgoda wszystkich właścicieli. Organ odnosząc się do zarzutu Spółdzielni w kwestii pozyskiwania oświadczeń stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karanej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem to na Spółdzielni spoczywał obowiązek uzyskania stosownych zgód.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w T. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta T. z... 2013 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia... 2011 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na budynku przy ul. K.... w T. i odmowie wydania pozwolenia na budowę dotyczącego tych robót budowlanych. Skarżąca zarzuciła decyzjom naruszenie:

1)

art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie przez organ administracji I i II instancji, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonane prace budowlane jest stroną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na docieplenie budynku - mimo, ze nie wykazał interesu prawnego,

2)

art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest remontem,

3)

art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez przyjęcie przez organy administracji, że: spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd ustawowy jedynie w ramach zwykłego zarządu, oraz że roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem na budowę, wykraczają poza zakres zwykłego zarządu.

4)

art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez przyjęcie przez organy, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wymagane w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę winni złożyć wszyscy właściciele lokali - a nie spółdzielnia jako ustawowy zarządca.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wobec faktu, iż sprawuje ustawowy zarząd nieruchomościami wspólnymi, jest uprawniona do składania wniosków i oświadczeń w postępowaniu administracyjnym samodzielnie, bez potrzeby uzyskiwania na to zgody od właścicieli odrębnych lokali. W tym zakresie powołała się na wyrok Sądu Najwyższego (w sprawie III CZP 122/13). Wobec powyższego inna osoba (w tym właściciel odrębnego lokalu) mógłby uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę tylko w sytuacji, gdyby wykazał swój interes prawny (wyrok WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 885/12). Bezsporny jest natomiast fakt, że Z. E. interesu prawnego nie wykazał i organ okoliczności tej nie zbadał.

Skarżąca na wezwanie organu do uzupełnienia złożonego przez nią oświadczenia próbowała uzyskać zgody od wszystkich właścicieli, co nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Jednak wymagania organu co do przedłożenia przez spółdzielnię zgód wszystkich właścicieli jest nieuprawniony, gdyż prace objęte pozwoleniem na budowę stanowią remont, który zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego mieści się w kategorii spraw należących do zwykłego zarządu, a nadto nawet do spraw przekraczających zwykły zarząd - uprawniona samodzielnie jest spółdzielnia. Spółdzielnia nie występowała o wydanie decyzji na wykonanie inwestycji, jak określił to organ I instancji. W ten sposób już samo oznaczenie decyzji jest wadliwe, niewynikające z wniosku spółdzielni, a organ I instancji nie uzasadnił, co oznacza pojęcie "inwestycja" na gruncie obowiązujących przepisów prawnych w odniesieniu do prac, o które wnioskowała i które wykonała. Uzasadnienie organu w zakresie tej części decyzji zawarte poza przytoczeniem definicji remontu zawartej w ustawie Prawo budowlane zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że "ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z tym nie stanowi remontu".

Wyrok WSA Gliwicach, II SA/GI 913/07, na który powołał się organ, został wydany w 2007 r. i dotyczył stanu faktycznego i prawnego sprzed zmiany przepisów. W obecnym stanie prawnym, czego nie dostrzegł organ I instancji, brak jest pojęcia "modernizacja" na skutek jego wykreślenia z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stąd wykorzystywanie tego pojęcia w uzasadnianiu obecnie wydawanych decyzji jest bezpodstawne i nieuprawnione. Na tej podstawie uzasadnione jest twierdzenie, że prace remontowe obejmują obecnie również prace mające w poprzednim stanie prawnym charakter modernizacji. Ponadto również w doktrynie aktualnie przyjmuje się, że pojęcie remontu obejmuje także przebudowę i modernizację (zob. np. T. Sokołowski, Komentarz do art. 658 k.c, LEX 2010).

Dalej skarżąca wywodziła, że w powołanej przez organy administracji uchwale NSA II OPS 2/12 brak jest przesądzenia, jakie konkretnie prace należą do robót remontowych oraz czy mieszczą się w ramach zwykłego zarządu nieruchomościami, który z mocy art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje spółdzielnia. Okoliczność ta winna być oceniona przez organ wydający pozwolenie, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Docieplenie budynku połączone z remontem posadzek loggii i balkonów jest remontem w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 powołanej ustawy, prace objęte przedmiotowym pozwoleniem zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu, polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego z użyciem materiałów innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Budynki te przed wykonanym przez spółdzielnię remontem posiadały ocieplenie wykonane metodą inną, niż aktualnie stosowane są w budownictwie. Prace budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem powodują uzyskanie przez obiekt (budynek mieszkalny) stanu technicznego zgodnego z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ten sposób bowiem następuje dostosowanie budynków wykonanych w technologii nieodpowiadającej aktualnym przepisom techniczno-budowlanym do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Dalej skarżąca opisała, na czym polegały prace wykonane w przedmiotowym budynku i skonkludowała, że mieszczą się one w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości. Kwestia oceny zakresu zarządzania winna być odniesiona do współczesnych wymogów prawidłowej gospodarki oraz powszechnego procesu ocieplania budynków w celu dostosowania "starych" zasobów do aktualnych norm i standardów. Tym bardziej, że brak jest ustawowej definicji tzw. zwykłego zarządu, która zawierałaby taksatywne wyliczenie spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. Dokonując oceny charakteru prac ociepleniowych należy mieć na względzie, że w wyniku prac wykonanych budynek nie uległ zmianie, nie został rozbudowany, stąd uprawnione jest twierdzenie, że prace, które takiego charakteru nie mają, mieszczą się w ramach zwykłego zarządu. Takie zakwalifikowanie prac zgodne jest z orzecznictwem sądowym, w tym z uchwałą NSA II OPS 2/12, w której uzasadnieniu na str. 12 zawarto stwierdzenie, iż: "przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie nie pogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia".

Nadto zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Taka interpretacja powołanego wyżej przepisu poparta jest najnowszym orzeczeniem SN IIICZP 122/13. Tak więc w sytuacji, gdyby nawet organy administracji nie podzieliły argumentów spółdzielni przemawiających za uznaniem tych prac jako remontu, to i tak brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ I instancji własnych decyzji oraz utrzymania tego stanu rzeczy przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które maiło wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi - teks jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dajek jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, albowiem Sąd dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 55/13).

Wobec powyższego zarówno organy rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, jak również Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1048/11 oraz z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1177/12. W pierwszym z powyższych wyroków Sąd wskazał na szczególny tryb nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, inicjowanego wnioskiem. Z kolei jak już wskazano w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1177/12, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Sąd powołując się na prokonstytucyjne metody wykładni prawa stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni, podejmującej czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. Dalej WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia... 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej pozwoleń na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. K.....

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, również podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale 7 sędziów NSA, zarówno w jej sentencji, jak i uzasadnieniu, które obrazuje motywy, jakimi kierował się skład orzekający, podejmując uchwałę. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanej przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13, oraz wskazanej w niej argumentacji.

Z tych powodów, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co do zasady niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222) poprzez uznanie, że w przypadku podejmowania przez Spółdzielnię mieszkaniową robót budowlanych stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, Spółdzielnia uprawniona jest do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu (w ramach zarządu powierzonego). Kwestia ta przesądzona została bowiem w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy.

Nadto zwrócić należy uwagę, że powyższym wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bd 1177/12 WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę Z. E. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia... 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia... 2012 r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowienia postępowania trzech decyzji ostatecznych z dnia... 2011 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku ze stwierdzeniem, że wnioskodawca nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkiem mieszkalnym stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w T.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kwestionując to stanowisko organów stwierdził, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1415/11).

Powyższe oznacza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stawiany przez skarżącą spółdzielnię mieszkaniową zarzut naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonane prace budowlane jest stroną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na docieplenie budynku - mimo, że nie wykazał interesu prawnego, jedynie częściowo jest zasadny, aczkolwiek z innych powodów niż wywodzone w skardze.

Przypomnieć bowiem należy, iż sprawa administracyjna rozstrzygnięta ostatecznie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją Wojewody K.-P. z dnia... 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia... 2013 r. (znak:..), którą organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., znak:.., udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T. (działka..., obręb...) oraz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu metoda lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego - zainicjowana została wnioskiem Z. E. z dnia... 2011 r.

Wnioskiem tym Z. E. zamieszkały w T. przy ul. K...., wniósł o wznowienie postępowań zakończonych trzema ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., mocą których udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. pozwoleń na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na ociepleniu budynków mieszkalnych przy ul. K....,... i... w T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), obowiązkiem organów administracji w niniejszym postępowaniu wznowieniowym było w pierwszej kolejności ustalenie i rozważenia czy Z. E. jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., (znak:..), udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T. (działka..., obręb...). Po wznowieniu postępowania administracyjnego postanowieniem właściwego organu, przystępuje on bowiem do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Po myśli art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1)

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2)

uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Zważyć przyjdzie, iż rozpatrując niniejszą sprawę ponownie organy administracji zupełnie pominęły powyższy obowiązek rozważenia czy w sprawie zaistniała powoływana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia postępowania, czyli czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym sporną ostateczna decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., (znak:..), udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T.

Mając na uwadze przywołana wyżej ocenę prawną i wykładnię przepisów prawa dokonaną w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy, w kontekście art. 153 p.p.s.a. należy zwrócić szczególną uwagę na istotną zmianę okoliczności faktycznych pomiędzy sprawa rozstrzyganą powyższym wyrokiem, a niniejszą sprawa polegająca na tym, iż dopiero na obecnym etapie postępowania organ pierwszej instancji prawidłowo rozdzielił do odrębnych postępowań wznowieniowych trzy sprawy administracyjne zainicjowane wnioskiem Z. E. W sytuacji bowiem, gdy od początku domagał się on wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych trzema odrębnymi ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r., z których każdą udzielono pozwolenia na i zatwierdzono projekt budowlany na wykonanie określonych robót budowlanych przy trzech odrębnych budynkach mieszkalnych, oczywistym jest, że wnioskodawca uruchomił postępowania wznowieniowe w trzech odrębnych sprawach administracyjnych. W konsekwencji oznacza to, że w każdej z tych spraw, mając na uwadze jej okoliczności faktyczne, należy indywidualnie ocenić czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania, który umożliwia skuteczne wzruszenie decyzji ostatecznej.

Mając to na uwadze organy winny w niniejszej sprawie dokonać oceny czy Z. E. posiada przymiot strony tego postępowania, stosując się do wykładni i oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, jednakże z uwzględnieniem faktu, że ówczesne rozważania i ocena prawna odnosiła się ogólnie do sprawy wznowieniowej obejmującej wówczas łącznie kwestie interesu prawnego Z. E. w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w trzech budynkach mieszkalnych przy ul. K.... w T. - jako właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w jednym z trzech budynków mieszkalnych położonych w T. przy ul. ul. K.... (...), ul. K.... (...) oraz ul. K.... (WAiB...), działka... w obrębie....

Wskazać należy w szczególności, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r. (znak:..), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T., działka... w obrębie.... Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy decyzji wynika, że zatwierdzony nią projekt budowlany został sporządzony przez uprawnione osoby, a obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość działkę nr.... W aktach sprawy brak jest jednak zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu budowlanego.

Należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jaki i czy jakikolwiek tytuł prawny przysługuje wnioskodawcy do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. K...., bądź jakie inne źródło interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie upatrują organy administracji.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w powyższym wyroku sygn. II SA/Bd 1177/12 Sąd stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia... 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej pozwoleń na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. K.....

Stwierdzić przyjdzie, że w powyższym zakresie organy prowadząc ponownie postępowanie nie uwzględniły wskazań Sądu, nie poczyniły bowiem wszechstronnych i dostatecznych ustaleń oraz nie wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Podkreślenia nadto wymaga, iż szczegółowego rozważenia i oceny wymaga ta okoliczność odrębnie w stosunku do każdego z budynków mieszkalnych. Mając bowiem na uwadze charakter i specyfikę robót budowlanych objętych konkretnym projektem budowlanym nie można pominąć w ocenie sytuacji prawnej skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi tego czy np. jest on właścicielem wyodrębnionego lokalu w danym budynku mieszkalnym, którego dotyczą roboty budowlane. Organ winien bowiem rozważyć, w szczególności mając na uwadze argumentację prokonstytucyjną wskazywaną przez WSA w Bydgoszczy oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, czy Z. E. posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na dokonanie określonych robót budowalnych polegających na ociepleniu budynku, w którym nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego. Konieczne jest rozważenie, czy obowiązujący porządek prawny, w tym ochrona praw podmiotowych właścicieli odrębnych lokali w danym budynku i Spółdzielni mieszkaniowej, dopuszczać może kwestionowanie tych robót przez podmiot niedysponujący tytułem do odrębnego lokalu w tym budynku. Hipotetycznie bowiem można wyobrazić sobie sytuację, w której zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa, w ramach zarządu, jak również wszyscy właściciele odrębnych lokali mieszkalnych są zgodni co do przedmiotowych robót budowlanych (przekraczających zakres zwykłego zarządu), a właściciel odrębnego lokalu w innym budynku mieszkalnym, poprzez niewyrażenie zgody, na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane miałby zablokować tego typu inwestycję, jak roboty dociepleniowe.

Wskazać należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) oraz swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 885/12).

Powyższe rozważania i wątpliwości Sądu nie mogą jednak w niniejszej sprawie przesądzić jednoznacznie spornych kwestii, bowiem nie ustaliły i nie wyjaśniły ich organy administracji orzekające w sprawie.

Z tych powodów należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. organy w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r. (znak:..), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T., działka... w obrębie.... Tym samym z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 k.p.a. przedwcześnie orzeczono o uchyleniu ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w tym budynku.

W powyższym kontekście dodatkowo podkreślenia wymaga, że w powyższym wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić poczyniona prokonstytucyjna wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i wyeliminować naruszenia prawa wynikające z niewyjaśnienia charakteru czynności objętych inwestycją Spółdzielni Mieszkaniowej. Stwierdzić przyjdzie, iż charakter robót budowlanych objętych przedmiotową decyzją i zatwierdzonym nią projektem budowlanym nadal nie został przez organy wyjaśniony, w sposób odpowiadający normom postępowania administracyjnego jak również w kontekście stosownych przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z sentencją decyzji z dnia... 2011 r. (znak:..) Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego obejmującego ocieplenie metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K.... w T., działka... w obrębie....

Podkreślenia wymaga, że istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 Prawa budowlanego). Zatem dla szczegółowego i precyzyjnego określenia zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych z pewnością konieczne było poddanie ocenie treści projektu budowlanego zatwierdzonego sporna decyzją, czego organy zaniechały. Niedopuszczalne było ograniczenie się wyłącznie do ogólnego określenia robót budowlanych w sentencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i na tej podstawie dokonanie oceny czy stanowią one czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu czy nie. Nie zostało w jakikolwiek sposób ustalone np. to czy roboty budowlane dotyczą lokali mieszkalnych poszczególnych właścicieli, w tym ewentualnie lokalu mieszkalnego wnioskującego o wznowienie postępowania. Tymczasem w odwołaniu oraz skardze Spółdzielnia wskazuje, że pracy obejmowały między innymi remont posadzek (istniejących lub uszkodzonych elementów budynku) w tym: izolację posadzek balkonów i loggii, wymianę obróbek blacharskich, wymianę posadzek uszkodzonych.

W tej kwestii organy nie dokonały żadnych ustaleń związanych z zakresem prac objętych decyzja o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, stwierdzając dowolnie, że miały one charakter remontu, co wynika jednoznacznie z treści uzasadnień decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. W przedłożonych wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych, jak już wskazano, brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia... 2011 r. (znak:..). Nadto, na skutek wezwania Sądu do przedłożenia przedmiotowego projektu budowlanego, pełnomocnik Wojewody K.-P., w piśmie z dnia... 2014 r. wskazał, iż organ nie posiada innych akt sprawy, niż te które zostały uprzednio przekazane, w tym projektu budowlanego. Jednocześnie poinformował, że Wojewoda rozpatrując sprawę na skutek odwołania nie brał pod uwagę projektu budowlanego, albowiem brał pod uwagę rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta T., w którym organ ten uchylił swoją ostateczną decyzję udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót polegających na ociepleniu metoda lekką mokrą wraz z kolorystyka elewacji budynku mieszkalnego. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie faktu, że organy, wbrew wyraźnym i jednoznacznym wskazaniom Sądu zawartym w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2013 r. praktycznej żadnej analizy zakresu prac objętych wnioskiem skarżącej z lutego 2011 r. o udzielnie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego przy ul K.... w T.

Zasadnie zatem w tym kontekście skarżąca zarzuciła, że organy administracji z naruszeniem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przedwcześnie i dowolnie zakwalifikowały rzeczywisty zakres robót budowlanych objętych przedmiotowym zamierzeniem budowlanym.

Wobec tego także rozstrzyganie sądu w tym zakresie, na obecnym etapie postępowania, uwzględniając w szczególności brak zasadniczego dowodu w sprawie umożliwiającego określenie rzeczywistego zakresu i rodzaju robót budowlanych, byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Pojęcie robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego obejmuje bowiem budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W powołanej uchwale NSA wyraźnie wskazał, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacjami utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, co - przenosząc tę definicję na grunt przepisów usm - wskazuje, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w powyższym zakresie - np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Każde zatem zamierzenie inwestycyjne (a takim są również wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane) należy zatem poddać odrębnej ocenie w powyższym zakresie.

Ponowne rozpatrzenie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2013 r. oraz niniejszym wyroku. W szczególności organy ustalą, jaki był zakres i charakter robót budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia... 2011 r. i w oparciu o prawidłowo i wszechstronnie ustalony stan faktyczny dokonają oceny czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu budynkiem mieszkalnym. W dalszej kolejności organy winny rozważyć, czy Z. E. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oparty o jego własny indywidualny interes prawny. W zależności od powyższych ustaleń organy winny rozważyć czy została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od jego strony a dopiero w dalszej kolejności rozważyć zakres wymaganej w okolicznościach niniejszej sprawy zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając powyższe okoliczności organ wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zgodnie z dyspozycją art. 151 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zgodnie z art. 199, art. 200 i art. 210 § 1 p.p.s.a., wobec braku wniosku skarżącej nie orzeczono w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.