Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723458

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
II SA/Bd 417/19
Skutek upływu dwymiesięcznego terminu, określonego w art. 51 ust. 1 p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska, Renata Owczarzak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych

1. uchyla pkt (...) zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) o nałożeniu obowiązku zaniechania robót budowlanych na A. S.,

2. uchyla decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w zakresie obowiązku zaniechania robót budowlanych nałożonego na A. S.,

3. zasądza od (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz A. S. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Prezydenta M. (...) z dnia (...).02.1992 r., znak: (...) 34/92 zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę pawilonów handlowo-usługowych na nieruchomości przy ul. O. Nr (...) we (...).

Decyzją z dnia (...).11.1993 r., znak: (...), na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent M. (...) uchylił ww. decyzję i jednocześnie zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejących pawilonów handlowych o funkcję mieszkalną.

Następnie, Prezydent M. (...), decyzją z dnia (...).11.1994 r. znak: (...), udzielił pozwolenia na dokończenie robót przy rozbudowie i nadbudowie rzeczonych pawilonów handlowych. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz Z. D.

W trakcie prowadzonych robót wystąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż niezgodnie z projektem doszło do usytuowania ściany wewnętrznej poprzecznej (rozdzielającej oba pawilony) pomiędzy pawilonami, stanowiącymi obecnie własność Z. D. i A. S., co spowodowało zmniejszenie szerokości pawilonu p. S. z 5,35 m do 5,05 m, na korzyść Z. D. Przesunięcie ściany wewnętrznej poprzecznej rozdzielającej oba pawilony doprowadziło do zmniejszenia rozpiętości klatki schodowej o 30 cm i niewłaściwego wykonania wieńca żelbetowego na poziomie osadzenia podłogi piętra, które uniemożliwia osadzenie w gniazdach belek podłogowych.

Między właścicielami tych pawilonów występował spór w przedmiocie naruszenia granic własności.

Postanowieniem z dnia (...).01.2001 r. znak: (...), PINB M. (...), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), wstrzymał A. S. wykonywanie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu usługowo-handlowego nr (...) przy ul. (...) we (...), prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...).03.2001 r. znak: (...) S/01 EU.

Organ I instancji, decyzją z dnia (...).03.2001 r. znak: (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał A. S. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. (...) i 23 do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia (...).02.1992 r. znak: (...) i decyzji na dokończenie z dnia (...).11.1994 r. znak: (...), w wyznaczonym przez organ terminie.

Wskutek rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, decyzja PINB została decyzją K-P WINB z dnia (...).12.2001 r., znak: (...) S/01 EU uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy I instancji wynika, że inwestorem spornej ściany rozgraniczającej pawilon przy ul. (...) i 21, wykonanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem jest Z. D., a zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 51.

PINB M. (...), postanowieniem z dnia (...).01.2002 r., znak: (...), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponownie wstrzymał A. S. wykonywanie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu usługowo-handlowego nr (...) przy ul. (...) we (...), prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia (...).01.2002 r., znak: (...), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), organ I instancji nakazał Z. D. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. (...) i 23 we (...) do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia (...).02.1992 r., znak: (...) i decyzji na dokończenie z dnia (...).11.1994 r., znak: (...), w wyznaczonym terminie do dnia (...).12.2002 r., zobowiązując ją do zgłoszenia zakończenia nakazanych robót w Inspektoracie oraz wskazał, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wydana decyzja o zaniechaniu wstrzymanych robót A. S., postanowieniem z dnia (...).01.2002 r. (pkt 3 decyzji).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostateczną decyzją z dnia (...).03.2002 r., znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. (...), w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania robót do dnia (...).07.2002 r. oraz uchylił pkt 3 decyzji PINB, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...).01.2002 r. znak: (...).

Skarga Z. D. na ww. decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia (...).05.2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02. Od wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna W dniu (...).01.2019 r., znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. (...) wydał decyzję orzekającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. 17-25 we (...) na działkach (...), obowiązek ten nakładając na Z. D. i A. S., właścicielki sąsiednich nieruchomości oddzielonych przedmiotową ścianą.

Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem organu z dnia (...).01.2019 r., znak: (...), który zmienił w decyzji podstawę prawną rozstrzygnięcia "z art. 51 ust. 5" na " art. 51 ust. 3 pkt 2" prawa budowlanego.

Z. D. złożyła odwołanie w części dotyczącej jej budynku na działce 29/14 i zażalenie na postanowienie prostujące, jak również A. S. wniosła odwołanie od rzeczonej decyzji.

Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia (...).03.2019 r. znak: (...), uchylił w całości zaskarżone postanowienie, ponieważ w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie ma możliwości sprostowania decyzji administracyjnej w zakresie podstawy prawnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. D. z dnia (...).01.2019 r., w części dotyczącej jej budynku na działce nr (...), uzupełnionego pismami z dnia (...).02.2019 r. i z dnia (...).02.2019 r. oraz pismem z dnia (...).08.2018 r. (które wpłynęło do organu w dniu (...).02.2019 r.), a także odwołania z dnia (...).02.2019 r. A. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...).03.2019 r., znak: (...). AK3 uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego M. (...) z dnia (...).01.2019 r. znak: (...) orzekającą zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. 17-25 we (...) na działkach (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł - "na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2" Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dotyczy ona obowiązku zaniechania robót budowlanych, nałożonych w decyzji na Z. D. i A. S. - właścicielki sąsiednich nieruchomości, oddzielonych przedmiotową ścianą.

Organ przypomniał, że w analizowanej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia (...).05.2005 r. sygn. akt II SA/Gd 950/02.

Rzeczonym wyrokiem Sąd oddalił skargę Z. D. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...).03.2002 r. znak: (...). Wyżej wymienioną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. (...) z dnia (...).01.2002 r. znak: (...) w części nałożonego obowiązku, a uchylono w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i w tym zakresie ustalono nowy termin wykonania robót do dnia (...).07.2002 r. oraz uchylono pkt 3 decyzji PINB.

P. decyzja nakładająca obowiązek przesunięcia spornej ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. (...) i 23 we (...) w związku z prowadzeniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wydana została 17 lat temu, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), należało dokonać analizy prawidłowości zastosowania podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i jej zasadności.

Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 51 Prawa budowlanego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, jest wydanie decyzji, o której mowa w wyżej cytowanym art. 51 ust. 2, tj. zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórka obiektu lub jego części.

W myśl art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. zmieniająca m.in. ustawę z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wprowadzono następującą zmianę: w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do których nawiązuje art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zastosowanie w analizowanej sprawie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.).

I tak, obowiązujące przepisy w sytuacji istotnych odstępstw przewidują procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 3 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W analizowanej sprawie została już wydana (pierwsza etapowa) decyzja z artykułu, w brzmieniu przepisów na dzień jej wydania, tj. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który wówczas miał zastosowanie do robót prowadzonych w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (przepis ten nie przewidywał jednak obowiązku sporządzenia projektu zamiennego).

Aktualne przepisy ustawy w stosunku do ww. obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, przewidują konsekwencje w art. 51 ust. 3 pkt 2, tj. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku, albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

P. PINB dla M. (...) niewłaściwie przywołał art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, toteż w tej części organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł w oparciu o właściwą podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego.

Analizując treść tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy, tj. obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia (...).01.2002 r. znak: (...), utrzymany w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia (...).03.2002 r. znak: (...), nie został dotychczas wykonany, co PINB potwierdził w trakcie oględzin w dniu (...).12.2018 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zatem organ I instancji zobligowany był do wydania jednego rozstrzygnięcia spośród wskazanych: zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzję z dnia (...).01.2019 r. znak: (...) orzekającą zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. 17-25 we (...) na działkach (...) (...) uzasadnił dokonaniem negatywnej selekcji spośród trzech wskazanych przez ustawodawcę sposobów zakończenia prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania.

Rozbiórka przedmiotowej ściany pomiędzy segmentami budynku w zabudowie szeregowej, jak wskazał organ I instancji, pełni rolę konstrukcyjną, zatem jej całkowita likwidacja nie jest możliwa dla bezpieczeństwa konstrukcji, natomiast orzeczenie przywrócenia stanu poprzedniego musiałoby wiązać się z wcześniej istniejącym stanem zgodnym z przepisami, czego w niniejszej sprawie nie było. Dlatego optymalnym zakończeniem ww. postępowania okazało się nakazanie zaniechania robót. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Ponieważ w dalszym ciągu, jak słusznie wskazał PINB, pozostaje kwestia bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż sporna ściana została wybudowana niezgodnie z układem konstrukcyjnym ścian nośnych zespołu pawilonów (przekrój pionowy), tworząc uskok, jeśli nie zostanie rozwiązana przez uzyskanie stosowanego pozwolenia w organie architektoniczno-budowlanym, wówczas organ I instancji z urzędu ma możliwość podjąć stosowne postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. gdy roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Z. D. jest inwestorem spornej ściany i z tego powodu stała się adresatem obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...).01.2002 r. znak: (...), wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), utrzymanej w tej części w mocy decyzją z dnia (...).03.2002 r. znak: (...), na którą skarga Z. D. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia (...).05.2005 r. sygn. akt II SA/Gd 950/02.

PINB M. (...), postanowieniem z dnia (...).01.2002 r. znak: (...), wstrzymał jednak A. S. wykonywanie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu usługowo-handlowego nr (...) przy ul. (...) we (...), prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, choć w toku postępowania ustalono, iż roboty naruszające postanowienia pozwolenia na budowę naruszyła Z. D.

W ocenie jednak organu odwoławczego, decyzja kończąca postępowanie w sprawie, słusznie winna dotyczyć A. S. oraz Z. D.

Jak stwierdził organ I instancji w zaskarżonej decyzji z dnia (...).01.2019 r. znak: (...), nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. 17-25 we (...) na działkach (...) nałożony został zarówno na Z. D. i A. S. jako właścicielki sąsiednich nieruchomości oddzielonych przedmiotową ścianą.

A. S. wniosła skargę na decyzję K.-P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).03.2019 r., znak: (...). 2019.AK3

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu:

- art. 51 ust. 3 ustawy z dnia (...) lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202),

- art. 7, art. 8 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nałożyły obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowywanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. 17-25 we (...) na działkach (...) na Z. D. i skarżącą. W taki sposób, po 17 lat zakończyły formalnie postępowanie naprawcze wdrożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we (...) z dnia (...).01.2002 r. znak: (...). Decyzja naprawcza nakazywała jednak doprowadzenie ściany poprzecznej do stanu zgodnego z dokumentacją tylko Z. D. a nie była wydana w stosunku do skarżącej A. S.

Organ zupełnie nie odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącej, zawartej w odwołaniu z dnia (...).02.2019 r. od decyzji Organu I instancji i dlatego też skarżąca w całości podtrzymuje swoją argumentację zawartą we wspomnianym odwołaniu.

Dodatkowo, skarżąca podnosi, że nałożenie obowiązku zaniechania robót budowlanych w stosunku do skarżącej stanowi naruszenia art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego z natury rzeczy może odnosić się tylko do podmiotu w stosunku do którego nałożono obowiązek wykonania określonych czynności naprawczych na podstawie przepisu art. 50 Prawa budowlanego. Według skarżącej, nie ma prawnej możliwości wydania decyzji nakazującej zaniechania tych czynności (kończącej postępowanie naprawcze) w stosunku do innego podmiotu, który nie został zobowiązany do podjęcia czynności naprawczych.

Zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Organu II inst. w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji odwołuje się do tego, że to na Panią Z. D. został nałożony obowiązek doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z dokumentacją i żaden z tego argumentu nie wynika obowiązek zaniechania robót również przez Panią A. S.

Skarżąca w całości kwestionuje to, aby istniały jakiekolwiek podstawy prawne do nakładania na skarżącą obowiązku zaniechania dalszych robót przy spornej ścianie tym bardziej, że w dalszym ciągu decyzja Organu I inst. z dnia (...).01.2002 r. istnieje w obrocie prawnym i dalej Z. D. ma obowiązek doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z dokumentacją.

Po decyzji Organu I instancji i po utrzymaniu jej w mocy przez Organ II instancji mamy taką sytuację, że Pani Z. D. ma obowiązek doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z dokumentacją i jednocześnie ma obowiązek zaniechać dalszych robot budowlanych przy tej ścianie.

Skarżąca ma problem ze zrozumieniem takiego rozstrzygnięcia.

Skarżąca dodatkowo również podnosi, że argumentacja Organów co do wskazania obowiązku zaniechania dalszych robót jako jedynej możliwej opcji zawartej w normie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako zakończenia postępowania naprawczego, jest w ocenie skarżącej, zupełnie nieprzekonywująca.

Zdaniem Organów, z trzech możliwych opcji zawartych w przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, Organy mogły orzec tylko zaniechanie dalszych robót, wykluczając doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jako z natury rzeczy niemożliwe do orzeczenia, ponieważ wcześniej istniejącego stanu zgodnego z przepisami w sprawie nie było, a co w ocenie skarżącej jest stanowiskiem błędnym. W ocenie skarżącej, w tej opcji wcale nie chodzi o stan zgodny z przepisami ale o stan poprzedni w znaczeniu faktycznym. Stan poprzedni w tym znaczeniu oznaczałby rozbiórkę ściany, bo jej przecież poprzednio nie było i opcja ta jest tożsama z drugą, wykluczoną przez Organy opcją z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej, zaskarżone decyzje zostały wydane z pozaprawnych motywów tj. ze zwykłego ludzkiego zmęczenia Organów 17- letnią walką z Panią Z. D. o doprowadzenie ściany do stanu zgodnego z dokumentacją a co według skarżącej, sprowadza się tylko do prawidłowego pobudowania ściany tj. zgodnie z dokumentacją i następnie rozebranie ściany źle pobudowanej, ale w tle tej sprawy pozostaje odpowiedzialność odszkodowawcza za bark możliwości korzystania przez te 17 lat ze swojej własności przez skarżącą, ponieważ Pani Z. D. cały ten okres korzysta ze swojego lokalu i czerpie z niego wymierne korzyści.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota postępowania naprawczego polega na tym, że wystąpienie nieprawidłowości powodujących wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane skutkuje przejęciem pełnego nadzoru nad całą inwestycją przez organ nadzoru budowlanego, aż do czasu odzyskania całkowitej zgodności robót budowlanych, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

W stosunku do skarżącej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc prawną po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Upływ tego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09, CBOSA).

Wcześniejsze wstrzymanie robót zostało skonsumowane decyzją z (...) marca 2001 r.

W dniu (...).03.2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nakazał A. S. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. (...) i 23 do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia (...).02.1992 r. znak: (...) i decyzji na dokończenie robót z dnia (...).11.1994 r. znak: (...), w wyznaczonym przez organ terminie.

Decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...).12.2001 r. znak: (...) S/01 EU, decyzja PINB została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy I instancji wynika, że inwestorem spornej ściany rozgraniczającej pawilon przy ul. (...) i 21 wykonanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem - jest p. Z. D.

Pomimo tego, PINB M. (...), postanowieniem z dnia (...).01.2002 r. znak: (...) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ponownie wstrzymał A. S. wykonywanie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu usługowo-handlowego, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, po czym decyzją z dnia (...).01.2002 r. znak: (...), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ I instancji nakazał Z. D. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę (z dnia (...).02.1992 r. znak: (...) i decyzji na dokończenie z dnia (...).11.1994 r. znak: (...)), w wyznaczonym terminie do dnia (...).12.2002 r., zobowiązując ją do zgłoszenia zakończenia nakazanych robót w Inspektoracie oraz wskazał w sposób zupełnie nieuprawniony, że w razie niewykonania obowiązku, zostanie wydana decyzja o zaniechaniu robót wstrzymanych A. S. postanowieniem z dnia (...).01.2002 r. (pkt 3 decyzji).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostateczną decyzją z dnia (...).03.2002 r. znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. (...), w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania robót do dnia (...).07.2002 r. oraz uchylił pkt 3 decyzji PINB, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...).01.2002 r. znak: (...). Orzeczenie to było przedmiotem kontroli Sądu.

Wydanie w dniu (...) stycznia 2002 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz nie wydanie w dniu (...) stycznia 2002 r. w stosunku do A. S. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 o nakazie doprowadzenia ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami do stanu zgodnego z dokumentacją oznacza, że nie nałożono skutecznie na A. S. obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, kontynuowanie postępowania naprawczego wobec skarżącej było całkowicie nieuzasadnione.

Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne toczy się w określonej sprawie administracyjnej, na którą składają się przedmiot i podmioty postępowania. Przedmiot sprawy to określony stan faktyczny wymagający subsumcji.

W sprawie została wydana decyzja lecz w stosunku do innego podmiotu. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Jeśli organ nałożył obowiązki na niewłaściwy podmiot to nie wdrożył tego postępowania. Upływ tego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09, CBOSA).

Mając na uwadze wydanie w dniu (...) stycznia 2002 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz nie wydanie w dniu (...) stycznia 2002 r. w stosunku do A. S. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 o nakazie doprowadzenia ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. (...) i 23 we (...) do stanu zgodnego z dokumentacją i późniejsze nakazanie zaniechania robót jako będące następstwem stwierdzenia niewykonania obowiązku,- którego nie nałożono skutecznie-jest wadliwe w odniesieniu do tego podmiotu.

Prawomocne ustalenie, że sprawcą wykonania robót niezgodnie z pozwoleniem jest Z. D. oznacza, że próby włączenia do postępowania naprawczego A. S. nie znajdują żadnego uzasadnienia. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, by A. S. wykonywała roboty niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu obowiązku na A. S. oraz na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji z (...) stycznia 2019 Nr (...) w zakresie obowiązku zaniechania robót w odniesieniu do A. S.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. S. się na nie koszty wpisu sądowego - (...) zł, wynagrodzenia radcy prawnego - (...) zł i opłaty od pełnomocnictwa - (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.