Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610791

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 23 lipca 2014 r.
II SA/Bd 400/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska.

Sędziowie WSA: Grzegorz Saniewski (spr.), Wojciech Jarzembski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 5 września 2013 r., nr 287.2013 Wójt Gminy (...), na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6,9,10a, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm; zwanej w skrócie "p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku firmy (...) S.A w (...), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego (produkcji dywaników) na działkach nar 51/12, 61/16, 51/17, 51/18, 51/19, 51/20 i 20/21 w miejscowości (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. że dla terenu objętego inwestycją nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast stosownie do treści nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy (...) (aktualizacja listopad 1991 r.) teren objęty wnioskiem znajduje się w jednostce bilansowej 21P, UR, która stanowi teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych, rzemieślniczych.

Odwołanie od decyzji wnieśli skarżący M. i M. K. - właściciele sąsiadującej z inwestycją nieruchomości - działki nr 51/4.

Odwołujący wskazali, że zgodnie z kwestionowaną decyzją obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać bezpośrednio z drogi gminnej lub poprzez drogę na działce nr 51/2, będącej współwłasnością skarżących. Obie drogi są wąskie (brak możliwości swobodnego przejazdu nawet dwóch samochodów osobowych). Skarżący zarzucili, że planowany przez inwestora dojazd do inwestycji samochodów typu TIR spowoduje ograniczenie swobody poruszania się pozostałym mieszkańcom korzystającym z drogi gminnej. Konieczne jest przeprowadzenie oględzin nieruchomości, w tym stanu dróg oraz uzyskanie opinii zarządcy drogi gminnej (wójta gminy) odnośnie stanu i przeznaczenia drogi gminnej.

Zdaniem odwołujących konieczna jest opinia biegłego na okoliczność pogorszenia środowiska życia okolicznych mieszkańców (zwiększona emisja gazów, płynów, hałasu) oraz pogorszenia środowiska naturalnego dla ptactwa i zwierząt, które będą konsekwencją zrealizowania inwestycji. Odwołujący podnieśli, że ze względu na wpływ inwestycji na środowisko konieczne jest także wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W powyższych kwestiach zdaniem odwołujących doszło ponadto do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § k.p.a. wobec braku ustosunkowania się organu do przedstawionej dokumentacji fotograficznej.

W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana zabudowa jest kontynuacją funkcji zabudowy sąsiedniej w sytuacji, kiedy w sąsiedztwie inwestycji występuje zabudowa mieszkalna. Odwołujący podnieśli, że bezpodstawne jest powoływanie się na zapisy dotyczące "jednostki bilansowej 21P, UR" gdyż przedmiotowy teren nie jest własnością gminy i nie może ona rezerwować terenu prywatnego dla dyslokowanych zakładów przemysłowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzja z dnia (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 - 5. Jednakże stosownie do art. 61 ust. 2 p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Kolegium ustaliło, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), przyjętym uchwałą nr 28/94 Rady Gminy w (...) z dnia 17 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. (...) nr 36 z dnia 16 grudnia 1994 r. poz. 273) znajdował się w jednostce bilansowej 21 P,UR o przeznaczeniu - teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych rzemieślniczych. Ten plan miejscowy wygasł w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego dla planowanej inwestycji nie zachodziła konieczność badania tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.

Zdaniem Kolegium spełnione są przy tym pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 2 - p.z.p. Za nieuzasadniony uznał organ także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak też w postępowaniu odwoławczym skarżący byli informowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący opisali tok postępowania poprzedzający wydanie decyzji Wójta z dnia (...) r. podkreślając, że poprzednia decyzja Wójta z dnia (...) r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia (...) r. w której Kolegium wskazało na nieprawidłowości w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz wyznaczenia obszaru analizowanego.

Skarżący podnieśli, że w obecnej decyzji Kolegium z dnia (...) r. organ odwoławczy nie zażądał od Wójta wyjaśnień co do kwestii wskazanych w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia (...) r.

Niezgodnie z obowiązującym prawem jest natomiast odwoływanie się przez Kolegium do uchwały nr (...) Rady gminy (...), która wygasła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucili, że poza przywołaniem ww. uchwały Kolegium niczego w sposób poprawny, dogłębnie i prawidłowo nie przeanalizowało. W szczególności Kolegium nie wzięło pod uwagę zaburzenia ładu architektonicznego poprzez umieszczenia zakładu produkcyjnego wśród zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie wzięło pod uwagę ograniczonego dostępu do drogi publicznej (możliwość przejechania tylko jednego samochodu osobowego) oraz nie przeprowadziło dodatkowych badań oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji.

Skarżący ponadto podnieśli, że nie mieli swobody wypowiedzenia się w postępowaniu, gdyż w postępowaniu pisma do nich były kierowane pod niewłaściwy adres.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła dodatkowo, że poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał wyłącznie możliwość lokowania inwestycji produkcyjno-rzemieślniczych, zakład rzemieślniczy jest natomiast jedną z kategorii zakładu przemysłowego.

Skarżąca oświadczyła ponadto, że w styczniu - lutym 2013 r. przekazała urzędowi gminy pisemną informację o nowym adresie, natomiast Kolegium powiadomiła telefonicznie. O zmianie adresu poinformowała także urząd pocztowy wskutek czego korespondencja kierowana na stary adres w (...) była kierowana przez pocztę pod nowy adres w (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 p.z.p. co oznacza w szczególności konieczność spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. tj. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Słusznie jednakże zwróciło uwagę Kolegium, że stosownie do art. 61 ust. 2 p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (artykułu 61) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Oznacza to, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w związku z wejściem w życie (w dniu 1 stycznia 1995 r.) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dany teren był przeznaczony na lokalizowanie inwestycji produkcyjnych, to w przypadku kiedy wskutek braku aktualnego (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma być wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji produkcyjnej - wydanie decyzji pozytywnej nie jest uzależnione od spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.

W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że teren wskazany we wniosku inwestora znajduje się w graniach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), przyjętym uchwałą nr 28/94 Rady Gminy w (...) z dnia 17 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. (...) nr 36 z dnia 16 grudnia 1994 r. poz. 273) tj. planem, który utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w obszarze opisanym w planie jako "21 P, UR - 13,55 ha - Teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych, rzemieślniczych".

Jak wynika z wypowiedzi na rozprawie skarżący kwestionują wykładnię tego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego utrzymując, że zezwalał on jedynie na lokalizację pewnego rodzaju inwestycji produkcyjnych tj. zakładów przemysłowych o produkcji rzemieślniczej. Taka wykładania oznaczałaby, że wygasły plan nie dopuszczał na przedmiotowym terenie lokalizacji takich zakładów produkcyjnych, których zakres działalności przekracza rozmiar produkcji rzemieślniczej tj. także tego rodzaju zakładu, jaki obecnie planuje inwestor.

Wykładnia ta jest błędna, opiera się ona bowiem na błędnym rozumieniu pojęć "przemysł" i "rzemiosło". Zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007) przemysł to działalność gospodarcza polegająca na masowym produkowaniu czegoś przy użyciu maszyn; natomiast rzemiosło to działalność polegająca na wytwarzaniu ręcznie lub prostymi narzędziami przedmiotów użytkowych, naprawianiu ich lub świadczeniu drobnych usług. Z zestawienia tych definicji wynika, że działalność przemysłowa i działalność rzemieślnicza to dwa różne rodzaje działalności, przy czym działalność rzemieślnicza nie jest częścią działalności przemysłowej, skoro nie ma istotnej cechy działalności przemysłowej tj. nie polega na produkcji masowej, maszynowej. Wobec tego należy uznać, że użyty w opisie obszaru 21 P, UR zapis o możliwości lokalizowania na tym terenie inwestycji "przemysłowych, rzemieślniczych" oznacza możliwość zarówno zlokalizowania inwestycji rzemieślniczej jak też inwestycji przemysłowej.

W rezultacie zgodnie z prawem organ uznał, że planowana inwestycja produkcyjna (przemysłowa) ma być zlokalizowana na terenie, który był przeznaczony na taki cel na w planie miejscowym, który utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - a w konsekwencji dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie należy badać spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Niezasadne są zarzuty braku spełnienia warunków w postaci dostępu do drogi publicznej oraz niedostatecznego zbadania wpływu inwestycji na środowisko.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionują, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a jedynie podnoszą, że dostępne drogi są w nieodpowiednim stanie technicznym. Tymczasem warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 999/10).

Zarzut co do uciążliwości planowanej inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko nie jest zasadny, bowiem kwestie negatywnego oddziaływania na środowisko nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli zaistnieją przesłanki do zbadania inwestycji pod tym kątem, następuje to w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ do tego umocowany ustawą. Zasadna jest przy tym ocena zawarta w pkt 2 decyzji Wójta z dnia (...) r. że planowana inwestycja w świetle właściwych przepisów (w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Jak wielokrotnie wskazywały w swoim orzecznictwie sądy administracyjne w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11). W przedmiotowej sprawie rzeczywiście zawiadomienia o możliwości zapoznania się aktami jak też decyzje organów obu instancji kierowane były na adres skarżących w (...), mimo że skarżący w toku postępowania kierowali do organu pisma wskazując w nich swój adres w (...). Pomimo takiego błędnego adresowania przez organ skarżący aktywnie brali udział w postępowaniu, przedstawiali swoje wnioski, sporządzali odwołania. Skarga nie wskazuje natomiast jakich konkretnych czynności skarżący nie mogli podjąć wskutek błędu organów i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Co więcej - jak wynika z wypowiedzi skarżącej na rozprawie oraz potwierdzenia odbioru decyzji Kolegium z dnia (...) r. (k. 55) - skarżący uzyskiwali informacje o toku postępowania, a nawet docierała do nich część błędnie zaadresowanej korespondencji organu.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.