II SA/Bd 395/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3110842

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2020 r. II SA/Bd 395/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Saniewski, Joanna Brzezińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia (...) marca 2020 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. S. kwotę (...) (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2020 r., Nr (...), Wójt Gminy I. na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) określił A. sp. z o.o. w S. opłatę za II kwartał 2019 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej na działce nr (...) w kwocie 912 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 30 listopada 2018 r. pracownicy Urzędu Gminy I. przeprowadzili kontrolę działce nr (...) w miejscowości S., z której wynika, że na nieruchomości nie istnieją urządzenia do retencjonowania wody i wyłączone jest 74,6% terenu z powierzchni biologicznie czynnej. Wody opadowe wprowadzane są poprzez wewnątrzzakładową kanalizację do rurociągu melioracyjnego R-M13 biegnącego do rowu R-M, znajdującego się poza obszarem nieruchomości. Informacją z (...) lipca 2019 r. organ ustalił Spółce wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za II kwartał 2019 r. w kwocie 912 zł. Spółka złożyła reklamację od ww. informacji, w której nie zgodziła się z nałożoną opłatą. Na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne Wójt Gminy I., nie uznając złożonej reklamacji, (...) lipca 2019 r. wydał decyzję nr (...), w której określił Spółce opłatę za usługi wodne w kwocie 912 zł. W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 858/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie było to, że powierzchnia nieruchomości wynosi 9779 m2, a powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej to 7296 m2 (tj. 74,6% powierzchni nieruchomości), czyli wielkości te zostały prawidłowo przyjęte w celu ustalenia wysokości opłaty. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wyjaśnił jednak w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji, mimo że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że Skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rurociągu melioracyjnego wód opadowych. Poza obszernym przytoczeniem wyroków WSA w Szczecinie organ ograniczył się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ administracji nie odniósł się tym samym w sposób należyty do zasadniczego zarzutu strony skarżącej zawartego w reklamacji dotyczącego wyposażenia nieruchomości w systemy kanalizacyjne służące do zbierania i odprowadzania wód opadowych. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w połączeniu z treścią odpowiedzi na skargę wskazywać może, że organ administracji utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej" zdefiniowane w art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". W myśl pierwszego z przywołanych wyżej przepisów, przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Oznacza to, że należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy przemawia treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Brak prawidłowego ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji stanowiło o uchybieniu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięcie pod uwagę przedstawionych wskazań Sądu i uzupełnienie ustaleń w przedstawionym zakresie, które pozwolą na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Wójt Gminy I., uzasadniając nowo wydaną decyzję, wskazał, że Prawo wodne, jak również inne przepisy prawa, nie zawierają definicji systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z uwagi na to organ oparł się na orzecznictwie, w tym wyroku WSA w Szczecinie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 736/18, w którym Sąd wskazał, że nie wyłącza z obowiązku uiszczania opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W powołanym wyroku Sąd podkreślił, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Z kolei w wyroku WSA w Szczecinie z 8 października 2018 r., sygn. akt nr II SA/Sz 735/18, Sąd wskazał, że w związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny.

Zdaniem organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki, stanowiąca działkę (...), nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z 23 września 2013 r., odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na swoim terenie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne, jest urządzeniem wodnym, przez który rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Ponadto w myśl art. 16 pkt 47 ustawy Prawo wodne, rowem jest sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu.

Na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. W myśl art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego. Natomiast na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z powołanym orzecznictwem nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości wewnętrzny system zbierania wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzanie do gruntu poprzez rów melioracyjny. Również w wyroku WSA w Szczecinie z 10 lipca 2019 r., II SA/Sz 483/19, podkreślono, że w związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. W ocenie Sądu intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w gminne systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Sąd podkreślił, że nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie wspólfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) gminnym systemem kanalizacji. Sąd wskazał również, że nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez urządzenie wodne, jakim jest rów melioracyjny. Sąd podkreślił ponadto, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: "Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej".

W świetle powyższego obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki, nie jest ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z powołanym orzecznictwem, jak również stanowiskiem Wód Polskich, wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji. Ponadto odprowadzanie wody do rowu, który zgodnie z ustawową definicją jest urządzeniem wodnym, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. sp. z o.o. w S., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomość oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w ww. przepisie, nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wprowadza je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny - podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze - stanowi cześć systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ww. ustawy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ ponownie powołał się na wyroki WSA w Szczecinie (w sprawach o sygn. II SA Sz 736/18, II SA/Sz 735/18 i II SA/Sz 483/19), które dotyczyły odmiennego od niniejszej sprawy stanu faktycznego. W sprawach rozpoznawanych przez WSA w Szczecinie system kanalizacji znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości (jeden numer KW), a nie obejmował swoim zasięgiem większego obszaru. W uzasadnieniach wszystkich ww. orzeczeń Sąd wyraźnie wskazał: Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system, wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W analizowanym przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W rozpoznawanych sprawach zatem przeszkodą do uznania, że nieruchomość spełnia przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej, był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Fakt odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miał żadnego znaczenia. W przypadku nieruchomości Skarżącej stan faktyczny jest zupełnie inny. Nieruchomość ta bowiem położona jest na obszarze, na którym istnieje system kanalizacyjny odprowadzający wody opadowe i roztopowe z dużo większego obszaru aniżeli pojedyncza nieruchomość. Jak wynika z załączonego przez skarżącą do reklamacji wyciągu z operatu wodnoprawnego (nie kwestionowanego przez organ), z systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z danego terenu korzysta nie tylko skarżąca Spółka w zakresie swoich nieruchomości, ale także inne podmioty, których działki sąsiadują z jej nieruchomością. Spółka przywołała w tym zakresie numery łącznie (...) takich działek. Woda z powyższego obszaru odprowadzana jest rurociągiem melioracyjnym do rowu R-M. Poza ww. działkami teren zlewni rowu R-M obejmuje znacznie większy obszar, m.in. sąsiednie miejscowości (...). Funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji - częściowo zamknięty (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwarty (jak w przypadku rowu melioracyjnego) - został właśnie przewidziany do odbioru wód opadowych i roztopowych z tych terenów. Za utrzymanie drożności ww. systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której Skarżąca spółka wnosi opłaty z uwagi na fakt korzystania z tego systemu kanalizacji.

Nie jest prawdą twierdzenie organu, że na nieruchomości nie istnieją urządzenia do retencjonowania wody. Na terenie zakładu Spółki znajduje się system kanalizacji podziemnej, składającej się z rurociągu oraz studni kanalizacyjnych, rewizyjnych i piaskowników, służących do zbierania wód opadowych i roztopowych. Na końcu tego systemu znajduje się separator, który zbiera i filtruje zanieczyszczenia. Poprzez separator wody odprowadzane dalej są podziemnym rurociągiem melioracyjnym z szeregiem studni rewizyjnych aż do rowu R-M.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ utożsamia pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z pojęciem "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ww. ustawy. Taka interpretacja nie jest prawidłowa. Kwestia ta została już wyraźnie rozstrzygnięta przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroków: z 10 września 2019 r. w sprawie II SA/Bd 521/19, 10 września 2019 r. w sprawie II SA/Bd 522/19, z 16 września 2019 r. w sprawie II SA/Bd 523/19 i z 2 października 2019 r. w sprawie II SA/Bd 520/19 - gdzie wyraźnie wskazano, że pojęcia te nie są tożsame. Wyroki te dotyczyły analogicznej kwestii, tj. opłaty za I kwartał. Również w orzeczeniu WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Rz 1243/18 czytamy: "Ujęcie nieruchomości w istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie moje być utożsamiane z jej podłączeniem do istniejącego systemu kanalizacji zbiorczej, którego definicję zawarto w art. 16 pkt 59 p.w., a do którego nie nawiązuje art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy".

W dalszej części uzasadnienia skarżonej decyzji organ próbuje uzasadniać dlaczego "rów", do którego rurociągiem melioracyjnym są odprowadzane wody z działek znajdujących się na tamtym obszarze, nie może być uznany za część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Przedstawiona jednak tam argumentacja nie jest w żaden sposób przekonująca. Zdaniem Skarżącej przytoczone przez organ definicje ustawowe jedynie potwierdzają fakt, że rów jest częścią ww. systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ wskazuje, że "rów melioracyjny zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne jest urządzeniem wodnym, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej". Rzeczywiście nie są to pojęcia tożsame (czyli takie same), co jednak nie wyklucza, że pojęcie system kanalizacji otwartej jest pojęciem szerszym od rowu i rów może stanowić jeden z elementów takiego systemu. Przyjęcie, że urządzenia wodne zdefiniowane w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, takie jak np. kanały i rowy, nie mogą stanowić systemu kanalizacji otwartej, rodzi pytanie, co zatem będzie spełniać tę definicję z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.? Fakt, że rów czy kanał jest urządzeniem wodnym zgodnie z definicją zawartą w prawie wodnym, nie wyklucza tego, że może być również częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W wyrokach WSA w Szczecinie, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji (w sprawach o sygnaturach II SA Sz 736/18, II SA/Sz 735/18 i II SA/Sz 483/19) czytamy: "W związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych". Sąd nie wyklucza zatem, aby częścią takiego systemu były urządzenia wodne (w tym rów) - mowa jest o wszystkich urządzeniach.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji pojawia się stwierdzenie: "Zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 23 września 2013 r. odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej (...)". Należy jednak wskazać, że to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu uznawane było za ich odprowadzanie do ziemi (zgodnie z art. 31 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy rów jest traktowany jako urządzenie wodne, które, zdaniem Skarżącej, może być np. częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej - jak jest właśnie w przypadku Spółki. Organ w swojej argumentacji jest niekonsekwentny, ponieważ w części uzasadnienia decyzji "rów melioracyjny" utożsamia z ziemią, a w innej części definiuje go jako urządzenie wodne.

Pojęcie "system kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy interpretować zgodnie z potocznym znaczeniem, za czym opowiedział się również WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniach wyroków z 10 września 2019 r. w sprawach II SA/Bd 521/19 i II SA/Bd 522/19, oraz z 16 września 2019 r. w sprawie II SA/Bd 523/19 i z 2 października 2019 r. w sprawie II SA/Bd 520/19. Taką definicję zamieścił także na stronie internetowej Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (pod adresem https://www.kzgw.gov.pl/index.php/pl/materialy-informaeyjne/informacja-dla-gmin-ws-oplat-za-zmniejszenie-naturalnej-retencji-terenowej) w publikacji "Materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej". Czytamy tam: "Definiując pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków". Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami.

Analogiczną definicją pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" posłużył się organ w przygotowanym przez siebie formularzu, zatytułowanym OŚWIADCZENIE - gdzie pojęcie to zostało oznaczone symbolem * i zdefiniowane tak samo, jak przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Z definicji przyjętej przez organ jednoznacznie wynika, że rów jest częścią otwartego systemu kanalizacji. Dlatego tym bardziej niezrozumiała jest przyjęta w zaskarżonej decyzji definicja ww. pojęcia, która odbiega od pierwotnie przyjętej w formularzu, a wręcz jest z nią sprzeczna.

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że Sąd był związany w tym zakresie wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 11 grudnia 2019 r., II SA/Bd 858/19, z treści którego uzasadnienia wynika, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyczerpującego wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia jedną z przesłanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tj. czy obszar, na którym znajduje się nieruchomość, jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dokonując oceny w tym kontekście zaskarżonej decyzji, stwierdzić trzeba, że narusza ona przepisy w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez niezdefiniowane w systemie prawa pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć obszar ujęty (alternatywnie) w:

1) otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo

2) system kanalizacji zbiorczej.

Nie budzi wątpliwości, że pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia "system kanalizacji deszczowej", nie mówiąc już o jej rozróżnieniu na otwartą i zamkniętą. Przyjąć w tej sytuacji należy, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42, wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18). Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Pojęcia "nieruchomość znajdująca się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi zatem podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak bowiem trafnie wskazano wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 738/18: "w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.".

Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że z opłaty, o której mowa w art. 269 ust. 1 Prawa wodnego, nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi czy to na własnej nieruchomości, czy to na nieruchomościach innych.

W okolicznościach sprawy, istotne znaczenie posiada sporna między stronami kwestia, czy dopuszczalnym jest uznanie za element kanalizacji otwartej (w rozumieniu art. 269 ust. 1 Prawa wodnego) rowu melioracyjnego. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18. Wskazano tam, że: "Wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej." Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych, co oznacza, że jest elementem tego systemu. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych, a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu systemu kanalizacji deszczowej. Tym samym Sąd nie podziela odmiennego poglądu organu co do braku możliwości uznania rowu za element kanalizacji otwartej. W szczególności należy podzielić pogląd Skarżącej, że fakt, że rów jest urządzeniem wodnym zgodnie z definicją zawartą w Prawie wodnym, nie wyklucza tego, że może być również częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Również pogląd organu, że zgodnie pozwoleniem wodnoprawnym z 23 września 2013 r. odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, nie przesądza w żaden sposób o tym, jaki jest stan faktyczny w tym zakresie, tj. za istnieniem systemu kanalizacji deszczowej na przedmiotowej nieruchomości. W szczególności podkreślić trzeba, że ww. pozwolenie było wydawane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), gdzie istniały odmienne rozwiązania w tym zakresie.

Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość nie leży na obszarze miasta oraz nie jest podłączona do systemu kanalizacji zbiorczej, który nie funkcjonuje na obszarze tej gminy. Skarżąca wywodzi natomiast, że jej nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji deszczowej, albowiem wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z tej działki za pomocą stosownej infrastruktury poza obręb działki do rowu melioracyjnego R-M, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych nieruchomości (w szczególności wskazanych działek ewidencyjnych) do systemu urządzeń wodnych, za którego utrzymanie odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której Skarżąca ponosi opłaty.

W tym zakresie konieczne jednak było przeprowadzenie przez organ postępowania zgodnego z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Konieczne było także ustalenia, a następnie ocena, jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez Skarżącą Gminna Spółka Wodna, czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych. Organ ustali również, jaki system kanalizacji zamkniętej znajduje się na przedmiotowej nieruchomości, a o istnieniu którego informuje w uzasadnieniu skargi Spółka.

Organ winien w tej sytuacji jednoznacznie wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się Spółka, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar w sposób opisany wcześniej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Sytuacja taka może przesądzać o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Istotne jest bowiem ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości są odprowadzane wyłącznie do gruntu, czy do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które, jak już wskazano, należy rozumieć jako zespół urządzeń współfunkcjonujących służących do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych.

Spółka dość ogólnikowo wskazuje na powiązany system urządzeń wodnych obsługiwanych przez Gminną Spółkę Wodną. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających ustalić rzeczywisty stan faktyczny w tym zakresie. Nie przedstawiła takich również Skarżąca w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, opierając się na przyjętym z góry założeniu wspartym na częściowo błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy Prawo wodne, ograniczył się od zaprzeczania twierdzeniom Skarżącej, zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów umożliwiających ocenę, w jaki sposób teren nieruchomości jest połączony w system kanalizacji, jaki jest cel i sposób funkcjonowania tychże urządzeń, czy jest to system służący odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości, z uwzględnieniem okoliczności, że system ten, według Skarżącej, obejmuje kilkadziesiąt działek.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt uzupełni postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Zważy również, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3391/17).

Uwzględniając szczególny charakter niniejszego postępowania oraz tryb uprzedniego składania stosowanych oświadczeń przez podmiot dysponujący nieruchomością, podkreślenia jednak wymaga, że nie tylko na organie spoczywa ciężar ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Również na stronie postępowania ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi bowiem źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.

Mimo żądania skargi, Sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wójt dokona takich ustaleń, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, będącym częściowo konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, uwzględniając skargę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej spółki, reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 378 zł (100 zł - stosunkowy wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 270 zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2018 r. poz. 265)

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.