Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610780

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 3 września 2014 r.
II SA/Bd 324/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Jerzy Bortkiewicz, Małgorzata Włodarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy D. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej jako "k.p.a.", art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "ustawa" odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli norek" na terenie działki o nr ewid. 1/2 w miejscowości P., gmina D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ustawy w dniu 17 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (PPIS) o wydanie opinii, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Następnie postanowieniem z dnia (...) RDOŚ oraz postanowieniem z dnia (...) r. PPIS wyrazili opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego Wójt nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po przedłożeniu raportu Wójt zwrócił się do RDOŚ i PPIS o uzgodnienie środowiskowych uwarunkować wynikających z przełożonego raportu.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ uznał, że pomimo, iż przedsięwzięcie realizowane będzie poza obszarami chronionymi w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, to jednak nie da się wykluczyć wpływu na obszary chronione położone w niewielkiej odległości w szczególności Ostoi Barcińsko-Gąsawskiej, ponadto w odległości 18 km od planowanej inwestycji znajduje się obszar mający znaczeni dla Wspólnoty Pojezierze Gnieźnieńskie, który połączony jest z przedmiotową działka za pośrednictwem cieków i zbiorników wodnych, które to połączone są z obszarem NATURA 2000. RDOŚ wskazał, że w sprzyjających warunkach tempo rozprzestrzeniania się norek może być duże, a niektóre osobniki żyjące na wolności potrafią pokonywać dystans ok. 20 km w ciągu 10 dni, zatem z całą pewnością można uznać, że obszary NATURA 2000 położone są w zasięgu potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia w przypadku ucieczki zwierząt z terenu hodowli. RDOŚ nie zgodził się z tezą postawioną w raporcie, że rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji będzie zamykać się na obszarze gospodarstwa hodowlanego, czy też ewentualny obszar oddziaływania inwestycji to max. 1000-1500 m w promieniu hodowli oraz, że system zabezpieczeń uniemożliwi przedostanie się tych zwierząt poza obszar gospodarstwa. Uznał, że zastosowane na fermie zabezpieczenia pozwolą ograniczyć do minimum ryzyko ucieczki zwierząt z fermy, jednak nie wyeliminują całkowicie ryzyka ich ucieczki.

Z związku z postanowieniem RDOŚ Wójt powołał się na przepis art. 81 ust. 2 ustawy wskazując, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta wniosła J. N. (skarżąca). Zarzuciła ona decyzji Wójta naruszenie:

- art. 81 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, bez wskazania konkretnych przesłanek prowadzących do ww. konkluzji,

- naruszenie przepisów postępowania tj art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na nie dokonaniu własnych ustaleń i ocen zebranego materiału dowodowego, a zacytowaniu stanowiska zawartego w postanowieniu RDOŚ z dnia (...) r. i w piśmie Nadleśnictwa G. z (...) r. oraz nie wskazaniu na podstawie jakich opracowań i badań ustalono, że "zjawisko ucieczek norek amerykańskich z ferm jest stosunkowo częste i prowadzi do wykształcenia zdziczałych populacji, stanowiących trwały element ekosystemów."

- nieuwzględnienie aktualnego stanu wiedzy (nauki) dotyczącej stwierdzonych zmian w anatomii budowy przełyku norki hodowlanej uniemożliwiających przeżycie norki hodowlanej poza fermą,

- naruszenie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż norka amerykańska nie znajduje się na liście gatunków inwazyjnych ww. rozporządzenia,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegających na nierozróżnianiu norki hodowlanej od norki dziko żyjącej i przypisywaniu cech norki żyjącej od pokoleń na wolności norce hodowlanej,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż "nie istnieją skuteczne rozwiązania, które zabezpieczyłyby przed wystąpieniem zjawiska ucieczek zwierząt hodowlanych z terenu fermy".

- naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wskazaniu, na jakim konkretnym oświadczeniu Nadleśnictwa G. organ pierwszej instancji oparł swe twierdzenia dotyczące ucieczek norek.

Te same zarzuty skarżąca skierowała w stosunku do postanowienia RDOŚ z dnia (...) r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia RDOŚ i uzgodnienie warunków przedmiotowego przedsięwzięcia, uchylenie decyzji Wójta i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie postanowienia RDOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że do zastosowania przepisu art. 81 ust. 2 ustawy niezbędne jest wskazanie, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tymczasem z raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego w niniejszej sprawie nie wynika, żeby planowana inwestycja w taki sposób oddziaływała na ten obszar. W ocenie skarżącej, argumentacja organu w zakresie rozprzestrzeniania się norek oraz oddziaływania przedsięwzięcia na obszar chroniony w przypadku ucieczki zwierząt jest gołosłowna i nie została poparta żadną merytoryczną argumentacją.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia (...) r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7, art. 81 ust. 2 ustawy oraz art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

SKO wyraziło pogląd, iż wiążący charakter postanowienia RDOŚ polega na niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalności określenia w drodze decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. W związku z powyższym SKO uznało, że prawidłowo organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będąc związanym stanowiskiem RDOŚ odmawiającym uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań. SKO wyjaśniło, że raport jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zatem podlega on wszelkim regułom postępowania dowodowego uregulowanego w k.p.a. i podlega on analizie organu administracji, tak jak każdy inny dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. RDOŚ dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej wezwał skarżącą do uzupełnienia raportu m.in. poprzez wskazanie rzeczywistego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, jednak w odpowiedzi skarżąca nie wskazała takiego obszaru zakładając, że zastosowane systemy zabezpieczeń oraz monitoring, a także daleko posunięte różnice genetyczne norek hodowlanych i dziko żyjących stanowią gwarancje nieprzedostania się norek hodowlanych do środowiska przyrodniczego. Skarżąca powołała się na niepublikowane wyniki badań naukowych, organ pierwszej instancji natomiast na publikowanych materiałach naukowych, publikacjach, i analizach.

SKO powołując się na przepis art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że z zastrzeżeniem art. 34 tej ustawy zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem SKO, wskazane w postanowieniu RDOŚ obszary Natura 2000 znajdują się w obszarze potencjalnego negatywnego oddziaływania norki w razie jej ucieczki z hodowli. RDOŚ prawidłowo ocenił, mając na względzie publikowane opracowania naukowe, że planowana inwestycja może oddziaływać na przedmiot ochrony tych obszarów. SKO podzieliło opinię RDOŚ, że podstawą do przyjęcia stanowiska co do wystąpienia możliwego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie może być przedłożony w sprawie raport, bowiem inwestor oparł swoje rozważania na niepublikowanych materiałach naukowych wskazując, że badania na które przywołuje się w raporcie prowadzone są od roku i ich wyniki nie zostały do tej pory opublikowane.

Organ odwoławczy wskazał również, że w październiku 2007 r. Rada Ministrów przyjęła Krajową strategię ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2007-2013. Strategia identyfikuje główne problemy związane z różnorodnością biologiczną w Polsce, uznając inwazyjne gatunki obce za jednej z istotnych problemów zagrażających różnorodności biologicznej. Zgodnie z Konwencją Berneńską z dnia 19 września 1979 r. status gatunku inwazyjnego ma norka amerykańska, stanowiąca poważne zagrożenie dla wielu rodzimych gatunków dzikich ptaków.

SKO powołało się na opracowanie "Księga gatunków obcych i inwazyjnych w faunie Polski" oraz bazę danych "Gatunki obce w Polsce" przygotowanych przez Instytut Przyrody PAN, z których wynika, że norka amerykańska jest silnie inwazyjnym gatunkiem w faunie Polski, a także doskonale pływa i nurkuje, na lądzie szybko biega i wspina się po drzewach. Wywiera również istotną presję drapieżniczą na rodzime gatunki zwierząt, w szczególności ptaków, związanych ze środowiskiem wodnym. Jako kanały dyspersji osobników wykorzystywane są wszelkiego rodzaju cieki wodne, w tym również kanały i rowy melioracyjne. Planowana inwestycja powstanie w bezpośrednim sąsiedztwie terytoriów stanowiących atrakcyjne siedliska dla zbiegłych z hodowli norek. Z działką na której planowana jest inwestycja połączony jest bowiem obszar mający znaczenie dla Wspólnoty -Pojezierze Gnieźnieńskie, za pośrednictwem sieci cieków i zbiorników wodnych, a system bezpośrednio połączony z obszarem Ostoja Barcińsko-Gąsawska tworzą również cieki wodne, w tym rowy melioracyjne oraz ciek Siecienica. Ponadto SKO wskazało, że z wniosków sformułowanych w publikacji: "Analiza oddziaływania norki amerykańskiej i szopa pracza na populacje zwierzyny drobnej w województwach lubuskim, wielkopolskim i zachodniopomorskim" (Biuletyn Stacji Badawczej w Czempiniu nr 7 z 2010 r., s. 46-49) wynika, że ekspansja norek może prowadzić do zmniejszenia liczebności szeregu gatunków związanych z wodami zarówno ofiar jak i konkurentów.

Swoją argumentację SKO wzmocniło przeprowadzonymi w Polsce badaniami genetycznymi, które pokazały, że populacja norek w północno-wschodniej części kraju zawiera aż 12-16% osobników pochodzących z ferm (zob. Michalska-Parda A., Brzeziński M, Zalewski A., Kozakiewicz M. 2009. Genetic variability of feral and ranch American mink Neovison vison in Poland. Acta Theriologica 54: 1-10.). Potwierdzają to również inne źródła mianowicie, że w dziko żyjącej polskiej populacji tego gatunku zwierzęta zbiegłe z ferm oraz ich bezpośrednie potomstwo stanowią mniej niż 20% (zob. A. Michalska-Parda, Struktura genetyczna populacji norki amerykańskiej (Mustela vison) w Polsce, 2009).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niewłaściwego zastosowania rozporządzenia z dnia 9 września 2011 r. SKO wyjaśniło, że rozporządzenie to nie stawiło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a brak zamieszczenia jakiegoś gatunku zwierząt na liście rozporządzenia nie przesadza i nie wyklucza uznania, że takie zwierzę jest gatunkiem inwazyjnym.

SKO stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy, bowiem nie zdeterminowało w bezpośredni sposób jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. N. zarzuciła decyzji SKO naruszenie:

- art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż norka amerykańska znajdująca się na terenie fermy (hodowlana) stanowi zagrożenie dla gatunków flory podlegającej ochronie na terenie obszarów Natura 2000 - Ostoja Barcińsko -Gąsawska i obszaru Natura 2000 - Pojezierze Gnieźnieńskie ze względu na możliwość ucieczki z fermy, pomimo nie udowodnienia powyższej okoliczności, w konsekwencji błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, nieuwzględnienie aktualnego stanu wiedzy (nauki) dotyczącej stwierdzonych zmian w anatomii budowy przełyku norki hodowlanej uniemożliwiających przeżycie norki hodowlanej poza fermą, przypisywaniu cech norki żyjącej od pokoleń na wolności norce hodowlanej, wywiedzenie z treści pisma sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 588 że "nawet sporadyczne ucieczki zwierząt generują znaczące negatywne oddziaływanie na faunę, ze względu na trwały i nieodwracalny charakter oddziaływania", wbrew przytoczonym w piśmie wynikom kontroli Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, że ochrona i zabezpieczenia mające na celu uniemożliwienie przedostawania się norek hodowlanych do środowiska naturalnego jest skuteczna, pominięcie własnych ustaleń wynikających z kontroli ferm norek prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, iż nie zanotowano ucieczek zwierząt z kontrolowanych ferm norek, podzielenie poglądu organu I instancji, iż "nie istnieją skuteczne rozwiązania, które zabezpieczyłyby przed wystąpieniem zjawiska ucieczek zwierząt hodowlanych z terenu fermy",

- art. 81 ust. 2 ustawy polegające na błędnej wykładni prowadzącej do uznania, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, bez wskazania konkretnych przesłanek, prowadzących do ww. konkluzji,

- § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż norka amerykańska nie znajduje się na liście gatunków inwazyjnych ww. rozporządzenia, a pomimo to SKO uznało, że norka amerykańska stanowi zagrożenie dla fauny podlegające ochronie wynikającej z przepisów dotyczących obszarów Natura 2000.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia (...) r. i postanowienia RDOŚ z dnia (...) r. i przekazanie sprawy do ponownego poznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do zastosowania przepisu art. 81 ust. 2 ustawy niezbędne jest wskazanie, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tymczasem z raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego w niniejszej sprawie nie wynika, żeby planowana inwestycja w taki sposób oddziaływała na ten obszar. Raport ma charakter dowodu i nie można go podważyć gołosłownie, a autor raportu wykluczył możliwość ucieczek zwierząt z fermy. W ocenie skarżącej tezie, że możliwe są ucieczki norek z fermy przeczą wyniki kontroli przeprowadzanych na fermach przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, iż nie zanotowano ucieczek norek z kontrolowanych ferm. Badania genetyczne dzikich norek amerykańskich bytujących na terenie Polski wykonane przez Michalską-Parda i in. wykazały, że tylko niewielki procent norek dziko żyjących pochodzi od hodowanych fermowo przodków. Obecnie hodowane norki dalece odbiegają od swoich dzikich protoplastów. Wątpliwe czy obecnie utrzymywane na fermach zwierzęta potrafiłyby tak dobrze się zaaklimatyzować i przeżyć jak norki hodowane 20 i więcej lat temu. Ponadto obecne przepisy zabezpieczają fermy przed ucieczkami zwierząt, a także hodowcom nie zależy na utracie cennych zwierząt. Jak wynika z notatki Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska dotyczącą kontroli ferm norek hodowlanych w województwie warmińsko - mazurskim nie zarejestrowano ferm norek (poza jednym gospodarstwem rolnym o obsadzie 200 szt. Czyli, 0,5 DJP zajmującym się produkcja na własny użytek), a to właśnie na tym obszarze występuje największa w kraju populacja norki amerykańskiej. Z zestawienia danych sprawozdawczości łowieckiej w 2013 r. Stacji Badawczej Polskiego Związku Łowieckiego w Czempiniu wynika, iż w województwie warmińsko - mazurskim pozyskano 1110 sztuk norki amerykańskiej, najwięcej ze wszystkich województw. Powyższe świadczy o braku związku przyczynowego pomiędzy istnieniem na danym terenie ferm hodowlanych norki amerykańskiej, a istnieniem i wielkością populacji norki amerykańskiej w środowisku naturalnym. Planowana inwestycja znajduje się na terenie pozostającym poza obszarem chronionym.

Zdaniem skarżącej wskazana w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ argumentacja, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się obszar Natura 2000 nie uzasadnia uznania, że przedmiotowa inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Z zacytowanego przez SKO opracowania Instytutu Ochrony Przyrody PAN "Gatunki Obce w Polsce" brak jednoznacznych stwierdzeń iż "głównym źródłem pochodzenia osobników w faunie Polski jest ucieczka z ferm i hodowli". Nadto skarżąca podkreśliła, że opracowanie to dotyczy okresu do roku 2000, a badania Stacji Badawczej w Czempiniu (Biuletyn nr 8/2011) w sezonie 2010/2011 potwierdziły, że "pozyskanie norki amerykańskiej utrzymuje się praktycznie na tym samym poziomie. Postrzał norki pozostaje od lat na tym samym poziomie, co zdaniem skarżącej oznacza, że populacja norki dziko żyjącej także jest na tym samym poziomie. To jej zdaniem prowadzi do uznania, że zabezpieczenia na fermach są skuteczne i uniemożliwiają ucieczkę norek z hodowli.

Skarżąca zacytowała stanowisko dr hab. Małgorzata Sulik z Wydziału Biotechnologii i Hodowli Zwierząt, Zachodniopomorskiego Instytutu Technologicznego w Szczecinie, że "zdaniem naukowców norka hodowana w Polsce jest już od ponad 100 pokoleń zwierzęciem udomowionym i nie ma szans przeżycia w środowisku naturalnym". Jednocześnie podkreśliła, że norka nie została zaliczona przez Ministerstwo Środowiska do grona gatunków inwazyjnych. Norka amerykańska jest zwierzęciem gospodarskim i powinna być postrzegana na równi z bydłem, drobiem czy trzodą chlewną. Zatem norka hodowlana nie będzie wpływała w żaden sposób na środowisko poza terenem fermy, gdyż nie ma możliwości ucieczki z fermy, a przy hipotetycznym przyjęciu odmiennym, nie będzie w stanie przeżyć w środowisku naturalnym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wyjaśniło, że nie twierdzi ono, że głównym źródłem pochodzenia osobników w faunie Polski jest ucieczka z ferm i hodowli, ale wskazuje na wyniki przeprowadzonych w Polsce badań genetycznych, które pokazały, że populacja norek w północno-wschodniej części kraju zawiera aż 12-16% osobników pochodzących z ferm (Michalska-Parda A., Brzeziński M., Zalewski A., Kozakiewicz M. 2009. Genetic variability of feral and ranch American mink Neovison vison in Poland. Acta Theriologica 54: 1-10.). Potwierdzają to również inne źródła, mianowicie, że w dziko żyjącej polskiej populacji tego gatunku zwierzęta zbiegłe z ferm oraz ich bezpośrednie potomstwo stanowią mniej niż 20% (zob. A. Michalska-Parda, Struktura genetyczna populacji norki amerykańskiej (Mustela vison) w Polsce, 2009). Wyniki te potwierdzają tylko zjawisko występowania zbiegłych z ferm norek w populacji norki dziki żyjącej. Skoro tak, to istnieje potencjalna możliwość ucieczki norek z hodowli, np. w czasie przeładunku, czy z uwagi na błąd człowieka, nawet przy zastosowaniu, jak twierdzi Skarżąca - skutecznych rozwiązań przed tą ucieczką chroniących.

Ponadto zdaniem SKO badania, na które powołuje się skarżąca prowadzone przez dr hab. Małgorzatę Sulik prowadzone są dopiero od roku, jednocześnie ich autor stawia jedynie hipotezę, że norka hodowlana nie jest przystosowana do adaptacji w warunkach środowiska naturalnego. Z tego faktu Skarżąca wywiodła swoją argumentację, że hipotetycznie zakładając, w przypadku ucieczki norki z hodowli nie będzie ona w stanie przetrwać na wolności. W ocenie Kolegium, nie jest jednak uprawnione ignorowanie potencjalnego źródła zagrożenia środowiska, w tym obszarów chronionych Natura 2000 w przypadku ucieczki norki z hodowli. Wskazało należy, że wyniki powyższych badań, które są w toku nie zostały dotychczas opublikowane, stąd trudno poddać weryfikacji przypuszczenia, hipotezy i uczynić podstawą dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podkreślenia wymaga, że rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w ramach wyżej określonej kognicji jest decyzja SKO z dnia z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia (...) r. Organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli norek" na terenie działki o nr ewid.1/2 w miejscowości P., gmina D.

Postępowanie w niniejszej spawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przepisie art. 71 ust. 2 ustawy zawarto wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wyróżniono dwa rodzaje postępowań w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz niewymagające przeprowadzenia takiej oceny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Rodzaje tych przedsięwzięć uszczegółowione zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 ustawy, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 102 ww. rozporządzenia. Zasadnie więc organ I instancji, po wyrażeniu opinii przez RDOŚ i PPOŚ, uznał że niezbędne w przedmiotowej sprawie jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zobowiązał skarżąca do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z kolei stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wynika z przepisu art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy (pkt 1) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2), wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (pkt 3), wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (pkt 4).

Niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań mają uzgodnienia, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy. Do uzgodnień tych nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został już pogląd, iż uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. O ile postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09 oraz z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 822/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela przywołane przez SKO stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu zajęte w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. akt. IV SA/Po 1027/10, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, oraz w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.

Jeden w najważniejszych elementów postępowania dowodowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań stanowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06). Raportu nie można jednak utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jest on dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracji. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Aby dokument w postaci raportu spełnił wymagania, powinien on mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 891/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zasadnie organ instancji zaliczył przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta pozostaje bezsporna w niniejszej sprawie. Powyższe obligowało ten organ do zobowiązania skarżącej do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a następnie dokonanie uzgodnienia z RDOŚ. RDOŚ uznając, że przedłożony przez skarżącą raport nie ujmuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób kompleksowy, wezwał skarżącą do jego uzupełnia m.in poprzez określenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, uwzględniającego możliwość ucieczki hodowlanych osobników norek oraz opisu i analizy możliwego wpływu na stan środowiska przyrodniczego w przypadku ucieczki norek wraz z analizą dróg dyspersji i oddziaływania na chronione gatunki zwierząt. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że rzeczywisty obszar oddziaływania ograniczy się do obszaru gospodarstwa hodowlanego, bowiem zwierzęta znajdować się będą w klatkach, a kaskadowy system zabezpieczeń opisany w raporcie uniemożliwi przedostanie się tych zwierząt poza obszar gospodarstwa. Następnie RDOŚ postanowieniem z dnia (...) r. na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia uznając, iż z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Przepis art. 81 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia przewiduje, że w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać negatywnie na obszar Natura 2000 organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie środowiska. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że o ile nie wystąpią przesłanki z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, organ odmówi zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji, w której wystąpi sama możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000. Do wydania decyzji odmownej wystarczy więc samo stwierdzenie stanu potencjalnego zagrożenia.

Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany przez SKO pogląd w zakresie związania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach negatywnym rozstrzygnięciem postępowania uzgodnieniowego przez RDOŚ. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący wyjaśniono możliwy negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a Sąd w niniejszej sprawie daje tym wyjaśnieniom wiarę. Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja położona jest w bliskim sąsiedztwie obszarów Natura 2000 - Pojezierze Gnieźnieńskie o kodzie PLH 300026 oddalone około 18km i Ostoja Barcińsko-Gąsawska o kodzie PLH3028 oddalona o około 1,7 km, oraz ok. 3,5 km od rezerwatu przyrody Źródła Gąsawki i ok. 1,2 km od Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Żnińskich. SKO powołując się na dostępną literaturę m.in "Księga gatunków obcych i inwazyjnych w faunie Polski" oraz bazę danych "Gatunki obce w Polsce" przygotowanych przez Instytut Przyrody PAN, wyjaśnił, że norka amerykańska jest silnie inwazyjnym gatunkiem w faunie Polski, doskonale pływa i nurkuje, na lądzie szybko biega i wspina się po drzewach. Wywiera również istotną presję drapieżniczą na rodzime gatunki zwierząt, w szczególności ptaków, związanych ze środowiskiem wodnym. Jako kanały dyspersji osobników wykorzystywane są wszelkiego rodzaju cieki wodne, w tym również kanały i rowy melioracyjne. Skoro więc planowana inwestycja powstanie w bezpośrednim sąsiedztwie terytoriów stanowiących atrakcyjne siedliska dla zbiegłych z hodowli norek, za pomocą cieków wodnych połączonych z obszarem Natura 2000, to zasadnie organ przyjął możliwość negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ten obszar. Podkreślić należy, że istotą ochrony obszarów Natura 2000 jest ograniczenie działań pociągających negatywne skutki dla tych obszarów. Już bowiem sam fakt stwierdzenia potencjalnego znacznego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dawał możliwość odmowy zgodny na realizacje przedsięwzięcia. Bez znaczenia dla powyższego stanowiska pozostaje powoływany przez skarżącą formularz danych dla obszaru chronionego PLH040028 wskazujący, że największym zagrożeniem dla tego obszaru jest presja turystyczna i rozwój ośrodków wypoczynkowych wokół jezior oraz formularza dla obszaru chronionego PLH300026, wskazującego na największe zagrożenie dla tego obszaru stanowi obniżający się poziom wód w jeziorach, wywołany m.in sąsiedztwem odkrywek węgla brunatnego. O ile-tak jak twierdzi skarżąca-z dokumentów tych nie wynika, by za zagrożenie uznano rozwój hodowli zwierząt, to dokumenty te wskazują największe zagrożenia, jednocześnie nie wskazując, iż hodowla norki amerykańskiej nie stanowi zagrożenia dla tych obszarów. Z uwagi na powyższe, Sąd nie uznał za zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że norka amerykańska stanowi zagrożenie dla obszaru Natura 2000. Ponadto biorąc pod uwagę jednoznaczne brzmienie przepisu art. 81 ust. 2 ustawy Sąd za chybiony uznał również zarzut naruszenia tego przepisu poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd z urzędu dostrzegł, iż ani organ I instancji, ani też SKO nie rozważyły wystąpienia w sprawie przesłanek pozwalających na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, mimo stwierdzenia możliwego znacznego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, tj. przesłanek z art. 34 ustawy o ochrony przyrody. Przepis art. 81 ust. 2 ustawy wskazuje bowiem, że odmawia się zgodny na realizacje przedsięwzięcia w przypadku stwierdzenia możliwego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie ochrony przyrody. Z kolei w art. 34 ustawy o ochrony przyrody zaznaczono, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Okoliczność ta była jednak przedmiotem rozważań RDOŚ w postanowieniu z dnia (...) r. Natomiast z uwagi na wskazane już wyżej związanie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikiem postępowania uzgodnieniowego, tj. ww. postanowieniem RDOŚ wskazane naruszenie przepisów pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również sformułowanie sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z przepisu art. 81 ust. 2 ustawy organ winien bowiem odmówić zgodny na realizację przedsięwzięcia, a nie odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze argumentów Sąd uznał, że skarżąca, mimo powoływania się na dostępną literaturę i wyniki badań nie wykazała braku możliwości wpływy przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skarżąca starała się podważyć stanowisko organu stwierdzając m.in., że przywołane przez SKO opracowanie Instytutu Ochrony Przyrody PAN nie stwierdza w sposób jednoznaczny, iż głównym źródłem pochodzenia osobników w faunie Polski jest ucieczka z ferm i hodowli. Dalej skarżąca powołując się na pismo sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowiącego odpowiedź na interpelację nr 588, w którym stwierdzono, że wyniki kontroli ferm norek przeprowadzone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wykazały sporadyczne ucieczki zwierząt. Niemniej skarżąca w swych wywodach pominęła zasadniczą dla sprawy kwestię, iż przepis art. 81 ust. 2 ustawy wymaga jedynie wykazania samej możliwości znaczącego negatywnego wpływy na ten obszar. Jak już powyżej wskazano, dla odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia na środowisko wystarczy więc stwierdzenie potencjalnego zagrożenia, a to w ocenie Sądu organ wykazał.

Skarżąca zarzuciła organowi, iż ten nie odróżnił dzikiej norki amerykańskiej od norki hodowlanej. Starając się wykazać brak negatywnego wpływu norki hodowlanej na obszar Natura 2000 powołała się ona na prowadzone przez dr hab. Małgorzatę Sulik z Wydziału Biotechnologii i Hodowli Zwierząt Zachodniopomorskiego Instytutu Technologicznego w Szczecinie badania w zakresie zmian domestykacyjnych. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w przywołanym fragmencie stanowiska autorki badań wskazała ona, iż poprzez prowadzone badania "chce ona dokładnie sprawdzić, czy norka hodowlana będzie zagrażała środowisku", że "można przypuszczać, że norka hodowlana na wolności, nawet jeśli coś upoluje, to nie będzie w stanie tego spożyć". Następnie powołuje się na "wstępne wyniki badań". Jednoznacznie wynika z zacytowanego powyżej fragmentu skargi i użytych przez autorkę sformułowań, iż badania są dopiero prowadzone. Ich autorka porusza się raczej w sferze przypuszczeń, niż stwierdzonych faktów. Z tych względów w ocenie Sądu, zarzut skarżącej nie może odnieść zamierzonego skutku i podważyć argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą na stanowisko lekarza weterynarii dr Tadeusza Jakubowskiego wyrażone w trakcie konferencji w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, dotyczy bowiem ono zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a to nie stanowiło podstawy do wydania negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia § ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym. Sąd podziela stanowisko SKO w zakresie braku zastosowania ww. rozporządzenia w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 120 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o ochronie przyrody, przedmiotowe rozporządzenie dotyczy m.in zezwoleń w zakresie wwożenia z zagranicy gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić rodzimym gatunkom lub siedliskom przyrodniczym oraz przetrzymywania, hodowli, rozmnażania, oferowania do sprzedaży i zbywania tych gatunków. Brak uwzględnienia norki amerykańskiej w przedmiotowym rozporządzeniu w żaden sposób nie przesądza o braku możliwości negatywnego jej wpływy na obszary chronione. Słusznie podnosi SKO, że uznanie argumentacji skarżącej, prowadziłoby do sytuacji, w której organ nie badałby w wpływu norki na środowisko tylko dlatego, że nie została ona wyszczególniona w ww. rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy D. z dnia (...) r. nie naruszają przepisów prawa w sposób mogący mieć na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.