II SA/Bd 313/20, Obowiązek określenia celu publicznego w planie miejscowym jako podstawa dopuszczalności wywłaszczenia. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065256

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2020 r. II SA/Bd 313/20 Obowiązek określenia celu publicznego w planie miejscowym jako podstawa dopuszczalności wywłaszczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu spółki A. w G. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2020 r., nr (...) w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta Wąbrzeski decyzją z (...) listopada 2019 r., na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...) poprzez udzielenie E. - O. S.A. z siedzibą w G. zezwolenia na wymianę przewodów linii napowietrznej oraz dwóch słupów SN-15 kV. W sentencji decyzji Starosta ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na obowiązku udostępnienia jej inwestorowi na czas rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15kV oraz wymiany przewodów i 2 słupów linii napowietrznej SN15 kV, a także na czas wykonywania czynności związanych z jej konserwacją i usuwaniem awarii.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez właścicielkę nieruchomości Wojewoda K. - P. decyzją z (...) lutego 2020 r. nr (...), na podstawie art. 9a i art. 124 u.g.n. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda podniósł, że zasadniczą kwestią dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem. Publiczny charakter urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt ten powinien być udokumentowany w aktach sprawy. Plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób jasny, precyzyjny i konkretny określać lokalizację takiej inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja jest zgodna, w rozumieniu art. 124 u.g.n., z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. czy jej lokalizacja została w tym planie wyraźnie wskazana. Starosta stwierdził jedynie, że "dopuszczalność wymiany przewodów linii napowietrznej oraz dwóch słupów (...) wynika z uchwały Rady Gminy w Książkach (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Wobec tego zdaniem Wojewody ocena organu I instancji tego elementu przesłanek umożliwiających zastosowanie trybu zapisanego w art. 124 u.g.n. nosi znamiona oceny dowolnej niepopartej właściwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Inwestor we wniosku powołuje się jedynie na ogólne zapisy miejscowego planu (§ 14), gdzie ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak wskazania, że inwestycja celu publicznego objęta zaskarżoną decyzją, w tym jej przebieg, został ujęty w zapisach tego planu. Wymaga to wyjaśnienia przez organ I instancji.

Wojewoda podniósł, że ogólne zapisy planu (§ 14) dotyczą także przedmiotowej działki nr (...). Zapisy te mogą być jednak podstawą do realizowania wskazanych inwestycji po uzyskaniu zgody właściciela w zwykłym trybie.

Wojewoda uznał ponadto, że okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest kwestia braku zgody właściciela działki na dobrowolne posadowienie przedmiotowej inwestycji - w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań.

Wojewoda podniósł, że rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. WSA w Łodzi w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. II SA/Łd 1020/17). Wojewoda wskazał także na przypadki, w jakich należy uznać że występuje wada w postaci pozorności rokowań, wymienione w wyrokach NSA z 7 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2668/15 oraz WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r. II SA/Łd 1020/17.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na kształtującą się linie orzeczniczą NSA (wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 15 maja 2018 r. sygn. I OSK 2866/17) rozróżniającą rokowania od przyjęcia oferty. Wskazany w art. 124 § 3 u.g.n. wymóg rokowań oznacza, że wniosek składany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą poprzedzać rokowania tj. rzeczywiste negocjacje (art. 72 § 1 k.c.) a nie tylko jednostronna propozycja dotyczące treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości co do pozorności przeprowadzonych negocjacji.

Wojewoda wskazał, że Inwestor w piśmie z (...) lipca 2018 r. zwrócił się do właścicielki nieruchomości o nieodpłatną zgodę na udostępnienie nieruchomości. P. pozostało bez odpowiedzi.

Kolejne pismo z (...) kwietnia 2019 r. (zaproszenie do rokowań) dotyczyło propozycji porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem (...) zł netto. Właścicielka nieruchomości pismem z (...) maja 2019 r. wyraziła chęć współpracy, zaznaczając przy tym, że "warunki zaproponowane są nie do przyjęcia".

Wojewoda wskazał ponadto, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu (...) sierpnia 2019 r. pełnomocnik Inwestora ponownie zaproponował kwotę (...) zł za ustanowienie służebności przesyłu. Właścicielka nieruchomości wyrażała zgodę na ustanowienie służebności przesysłu za kwotę (...) zł za jeden słup oraz linię. Inwestor pismem z (...) sierpnia 2019 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zapłatę (...) zł za ustanowienie służebności przesyłu na działce nr 200/10 i wnosi o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda zauważył, że jedyna kwota (tj. (...) zł), jak została zaproponowana właścicielce nieruchomości dotyczyła służebności przesyłu. Jednakże służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.

Ponadto zdaniem Wojewody kwota zaproponowana przez Inwestora nie została poparta żadnymi dowodami uzasadniającymi przyjęcie jej za adekwatna do proponowanej treści służebności. W szczególności nie poparto tej oferty operatem szacunkowym, co powoduje że propozycja ta nosi znamiona dowolnej.

Zdaniem Wojewody z dokumentacji negocjacji wynika, że Inwestor oczekiwał od właścicielki nieruchomości nieodpłatnego jej udostępnienia celem wykonania zakładanych prac. Z oczywistych względów trudno uznać, że taka oferta mogła stanowić element realnych i rzetelnych negocjacji.

Wskazane okoliczności negocjacji prowadzonych budzą zatem wątpliwości co do pozorności ich przeprowadzenia. Zdaniem Wojewody kwestia ta powinna zostać ponownie dogłębnie i wnikliwie zbadana przez Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co sprowadza się do tego, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji.

Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł Inwestor tj. spółka E. - O. S.A.

Zdaniem Skarżącej spółki organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez niego wątpliwości dotyczące rokowań/negocjacji nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie prawnym.

Ponadto zdaniem Skarżącej organ błędnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie kwestii rokowań Skarżąca podniosła, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wskazano, jak mają przebiegać rokowania. Również w treści art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawarto jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, za wyjątkiem obowiązku ich zainicjowania poprzez propozycję kwoty wyrażoną przez jedną ze stron, stanowiącą kwotę odszkodowania. Skarżąca podniosła, że rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie prowadzone były w celu uzyskania zgody właścicielki nieruchomości na jej udostępnienie, ewentualnie na ustanowienie w późniejszym okresie służebności przesyłu. Obejmowały one przedstawienie zakresu planowanych prac, z dokładnymi wskazaniami planowanego zajęcia terenu, określeniem szczegółów prac, planowaniem dalszej eksploatacji urządzeń. Właścicielce nieruchomości została również przedstawiona kwota, którą Inwestor oferowała za samo udostępnienie nieruchomości. Wskazano również, iż już po zawarciu porozumienia możliwe jest ustanowienie służebności przesyłu. Inwestor od połowy 2018 r. podejmował wielokrotne próby kontaktów z właścicielką nieruchomości - składały się na nie spotkania, kontakty telefoniczne oraz korespondencja pocztowa. Skarżąca wielokrotnie prosiła właścicielkę nieruchomości o ustosunkowanie się do przesyłanych projektów porozumień lub oświadczeń woli, zaproponowanie ewentualnych zmian czy uwag, jednak bez skutku. Właścicielka nieruchomości nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych propozycji ugodowych. Jedyną odpowiedzią było zaproponowanie przez właścicielkę ustanowienia służebności przesyłu za kwotę co najmniej wygórowaną, nieznajdującą żadnego odzwierciedlenia w rzeczywistości i nierealną do zapłaty za tego rodzaju urządzenia elektroenergetyczne.

Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ powinien badać jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n.). Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań. Również powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Skarżąca podkreśliła też, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje żadnej szczególnej formy zakończenia rokowań.

Zdaniem Skarżącej nieuzasadnione są twierdzenia organu dotyczące rozważań odnośnie rokowań rozumianych na gruncie prawa cywilnego. Skarżąca gotowa była na rozmowy zmierzające do wypracowania kształtu przyszłego porozumienia, jednak po drugiej stronie nie było takich chęci.

Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem organu, jakoby prowadziła rokowania w złej wierze, pozornie. Gdyby tak było, nie byłoby tak licznych kontaktów ze strony Skarżącej z właścicielką nieruchomości, prób podjęcia rozmów, zawarcia ugody. Potwierdza to również czas, przez który prowadzone były starania mające na celu dojście do porozumienia, a które znacznie opóźniały realizację inwestycji, która ma charakter celu publicznego.

Zdaniem Skarżącej nie należy również porównywać kwot proponowanych przez przedsiębiorstwa przesyłowe na gruncie różnych spraw, ponieważ uzasadniające ją warunki nie są zbieżne.

Skarżąca uznała za błędne stanowisko organu odwoławczego odnośnie potwierdzenia proponowanej kwoty za ustanowienie służebności przesyłu za pomocą operatu szacunkowego. Ustawodawca nie przewiduje takiego wymogu. Nie byłby on nawet zasadny mając na uwadze fakt, że ustanowienie służebności przesyłu może nastąpić w drodze umowy, za pomocą której jej strony mogą kształtować stosunek prawny dowolnie, o ile obie godzą się na proponowane przez siebie warunki.

Odnośnie kwestii zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Skarżąca stwierdziła, że planowana inwestycja jest w pełni zgodna z owym planem. Treść § 14 pkt 5 planu, określającego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, daje możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną poprzez likwidację istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz słupowych stacji transformatorowych i zastąpienie ich liniami kablowymi podziemnymi.

Skarżąca podniosła, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określają przeznaczenie terenów, nie zaś samych działek.

Skarżąca podkreśliła, że ani powszechnie obowiązujące przepisy, ani też zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakazują zindywidualizowania inwestycji w załączniku graficznym (tak NSA w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13). Treść planu nie może przesądzać o trasie przebiegu infrastruktury przesyłowej. Nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W szczególności wymóg taki nie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi (tak WSA w Gliwicach z dnia wyroku z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/GI 1150/17).

Skarżąca podniosła, że unormowania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jasno wskazują, iż praktycznie na całym terenie objętym planem dopuszcza się przebudowę istniejących linii elektroenergetycznych i ich modernizację, jeżeli wynika to z potrzeb odbiorców energii elektrycznej.

Skarżąca zwróciła uwagę, że jej wniosek dotyczył realizacji inwestycji polegającej na wymianie przewodów linii napowietrzne) oraz dwóch słupów SN-15kV. Trudno byłoby zatem zaprzeczyć, że treść planu zagospodarowania przestrzennego nie normuje sytuacji identycznej, z tą której dotyczy wniosek. Powyższe prace są dopuszczalne w świetle ustaleń planu, jak również korzystne z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, ponieważ służą poprawie jakości i bezpieczeństwa przesyłu energii elektrycznej.

W takich uwarunkowaniach nie znajduje uzasadnienia stanowisko Wojewody zgodnie z którym w planie miejscowym, obejmującym przedmiotową nieruchomość, brak jest zapisów o przebiegu linii elektroenergetycznej. Wniosku takiego nie można wyprowadzić tylko z faktu, że nie przewiduje tego część graficzna planu, pamiętać bowiem należy, że na nieruchomości będącej własnością uczestniczki postępowania znajduje się obecnie linia elektroenergetyczna oraz słupy, a pomimo tego nie są one ujęte w części graficznej planu.

Ponadto zdaniem Skarżącej dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne w każdym przypadku zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym zapisie planu. Tak rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej z tym względzie praktyki, ani realnym możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z przepisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.).

Wobec powyższego, istotne w niniejszej sprawie jest to, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się już infrastruktura przesyłowa, a inwestycja, której dotyczy wniosek, ogranicza się tylko do jej modernizacji, polegającej na wymianie linii napowietrznej oraz słupów elektroenergetycznych.

Wobec powyższego zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do uznania, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki: po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie pomimo częściowo błędnego stanowiska Wojewody, wydane przez niego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja uzasadnia bowiem stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko Wojewody co do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie określenia przebiegu sieci elektoenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust. 3).

Z powyższej regulacji wynika, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. We wskazanym przepisie ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 567/17 z dnia 21 marca 2017 r. publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wskazywane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić w obrębie której konkretnej jednostki planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się działka nr 200/10 oraz w obrębie której jednostki planistycznej znajduje się ten odcinek przedmiotowa linii elektroenergetycznej, który ma być zrealizowany na działce nr (...). W aktach sprawy znajduje się wprawdzie "Wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą XLV/300/18 z dnia 2018-10-18", jednakże nie oznaczono na nim ani granic działki nr (...) ani przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Wszelkie zatem ustalenia, gdzie w obrębie ww. planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się ww. działka i linia energetyczna (a nawet - czy w ogóle się znajdują) czynione są "na oko" - bez możliwości realnej ich weryfikacji. Brak ów należało kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie, jak wynika z wcześniej przedstawionego stanowiska - ów konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że bez ustalenia czy i jakie konkretne zapisy planu miejscowego odnoszą się do planowanej inwestycji - nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Już zatem to uchybienie przepisom postępowania uzasadniało podjęcie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W kwestii rokowań Sąd co do zasady podziela stanowisko Wojewody, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie mogą być pozorne. Jednakże o pozorności rokowań dotyczących uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przesądza próba ustanowienia w trakcie tych rokowań służebności przesyłu ani brak operatu szacunkowego określającego wartość służebności przesyłu.

W art. 124 ust. 3 u.g.n. ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Przepis ten nie wyklucza zatem, że zgoda na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. może zostać udzielona w ramach ustanowienia służebności. Trudno bowiem przyjąć, że przedmiotem negocjacji może być wyłącznie "kwota za ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n." - skoro celem prowadzonych rokowań jest właśnie uniknięcie konieczności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Pozostawiona stronom swoboda co do zakresu, formy i przebiegu rokowań skutkuje także brakiem obowiązku przedstawiania przez którąkolwiek ze stron operatu szacunkowego - chociaż nie wyklucza takiej możliwości. Sam brak operatu szacunkowego nie może być zatem dla organu argumentem przemawiającym na rzecz tezy, że rokowania były pozorne.

Nie jest wykluczone w przedmiotowej sprawie, że zaproponowana przez inwestora kwota (1290 zł) za wyrażenie zgody na prowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest kwotą tak nieadekwatną w lokalnych uwarunkowaniach, że całość rokowań należy uznać za pozorne. Twierdzenie organu w tym zakresie powinno jednakże mieć oparcie w konkretnych faktach, wynikających ze znajomości stanu lokalnego rynku nieruchomości, a nie jedynie z braku sporządzenia przez stronę operatu szacunkowego. Organ takich faktów nie wskazał.

Powyższe uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik postępowania, gdyż - jak wcześniej wskazał Sąd, sam brak ustalenia gdzie w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się ww. działka i linia energetyczna a tym samym brak możliwości zweryfikowania, czy spełniony jest wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym - przesądzał o konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.