Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2535024

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 5 czerwca 2018 r.
II SA/Bd 1345/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Jerzy Bortkiewicz (spr.), Joanna Janiszewska-Ziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miasta z dnia (...) lutego 2006 r., nr (...) w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia (...) lutego 2006 r., nr (...), Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm. - dalej "u.z.z.w."), przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta J., stanowiący załącznik do uchwały.

Pismem z dnia (...) października 2017 r. Prokurator Rejonowy w I. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podniósł, że uchwała wydana została bez podstawy prawnej i z naruszeniem § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, powtórzenie w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz zdefiniowanie w uchwale pojęć zawarty w tej ustawie w sposób odmienny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała bez umocowania w przepisach upoważniających:

- zobowiązała przedsiębiorstwo do regularnego informowania burmistrza o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi nie mniej niż raz w kwartale (§ 6 regulaminu);

- uprawniła przedsiębiorstwo do wypowiedzenia umowy właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych odbiorców w tym budynku w terminie określonym w umowie (§ 7 ust. 3 regulaminu);

- określiła kwestie związane z rozwiązywaniem umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (§ 8 regulaminu);

- ustaliła odpłatność za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz stawki tych opłat (§ 16 ust. 1 regulaminu);

- ograniczyła krąg wnioskodawców do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a co do pozostałych osób uzależniając przyłączenie do sieci wod-kan od zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (§ 16 ust. 3 i 5 regulaminu);

- określiła przesłanki odmowy przyłączenia do sieci wod-kan, pomimo, że są one logiczną konsekwencją przepisów u.z.z.w. (§ 22 regulaminu);

- zobowiązała odbiorcę do terminowego regulowania należności oraz pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu (§ 30 i 31 regulaminu);

- zobowiązała przedsiębiorstwo do udostępniania odbiorcom regulaminu na ich żądanie (§ 41 regulaminu);

- zdefiniowała w poszczególnych zapisach pojęcia "odbiorcy", "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" (§ 1 regulaminu) oraz powieliła uregulowania zawarte w ustawach (§ 5 ust. 2-4, § 7 ust. 2, 4 i 5, § 8 ust. 4, § 12, § 15, § 23, § 27, § 39, § 40 regulaminu).

W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Rady Miasta, Burmistrz J. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu organ przychylił się do zarzutów zawartych w skardze i wskazał, że do czasu wyznaczenia terminu rozprawy nowa uchwała w przedmiotowym zakresie zostanie uchwalona.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej: "Konstytucja RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Emanacją powyższej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały - rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1)

minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2)

szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3)

sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4)

warunki przyłączania do sieci,

5)

techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6)

sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7)

sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8)

standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9)

warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wzbudziło w sprawie sporu między stronami, że zaskarżona uchwała w w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze naruszała przepisy upoważniające w sposób istotny. Sąd trafność podniesionych zarzutów potwierdza, wskazując, że kontrolna przeprowadzona zgodnie z art. 134 p.p.s.a. wykazała, że o ile zarzuty zawarte w skardze Prokuratora okazały się trafne, to nie wyczerpywały one w całości katalogu nieprawidłowości, jakimi dotknięta została zaskarżona uchwała.

Potwierdzić należy, że uchwała w § 1 ust. 2 regulaminu, zawierającym słownik pojęć, narusza przepisy upoważniające. Sąd popiera wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z delegacji ustawowej nie wynika umocowanie rady gminy do wprowadzania definicji do regulaminu (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt 660/12 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również w innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 i w wyroku z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11).

W związku z powyższym wyszczególnienie i nadanie definicji pojęciom "ustawy" (§ 1 ust. 2 lit. a), "umowy" (§ 1 ust. 2 lit. b), "odbiorcy" (§ 1 ust. 2 lit. c) i "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" (§ 1 ust. 2 lit. d) stanowiło niedozwolony zabieg uchwałodawczy, ponieważ z jednej strony definiował on pojęcia już w przepisach powszechnie obowiązujących zdefiniowane, a po drugie modyfikował to znaczenie względem definicji ustawowych. W § 1 ust. 2 lit. c regulaminu uchwałodawca zdefiniował pojęcie "odbiorcy" w ten sposób, że rozumieć przez to pojęcie nakazuje "podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w punkcie b)". Organ zmodyfikował i zredefiniował zatem to pojęcie względem ustawy, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 3 u.z.z.w. pod pojęciem odbiorcy usług należy rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odbiorcą usług w rozumieniu ustawy nie czyni zatem bycie stroną umowy, ale samo korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy. Takie zdefiniowanie pojęcia odbiorcy zawęziło katalog podmiotów będących odbiorcami usług wodociągowo-kanalizacyjnej z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z dalszych zapisów regulaminu. Podobnie, w § 1 ust. 2 lit. d regulaminu zdefiniowano pojęcie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, który, w rozumieniu uchwały jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Podkreślić należy, że przepis powyższy wyraźnie upoważnia, obok przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gminną jednostkę organizacyjną do pełnienia funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Może być to np. urząd gminy (miasta) jako pomocnicza jednostka organu wykonawczego gminy (miasta) (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 i wyrok z 21 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1741/04 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 12 września 2007 r., sygn. II SA/Bd 537/07 i 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 721/06 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie zatem jak w przypadku "odbiorcy", uchwałodawca zawęził krąg podmiotów upoważnionych legitymowanych do bycia adresatem praw i obowiązków wynikających z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa stanowi naruszenie porządku prawnego w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska zawarła Rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę z Odbiorcą, która winna także określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez Dostawcę technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczenia. Ustępy 2, 3 i 4 § 5 regulaminu stanowią o wymaganym ciśnieniu dostarczanej wody, jej jakości oraz dopuszczalnych zanieczyszczeniach i odsyłają do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (wszystkie z podanymi publikatorami). § 5 ust. 1 regulaminu nie stanowi, w ocenie Sądu, o minimalnym poziomie usług poprzez odesłanie do treści umowy zawieranej z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom. Podobnie zapisy § 5 ust. 2, 3 i 4 regulaminu nie normują minimalnego poziomu świadczonych usług poprzez proste odesłanie do wskazanych rozporządzeń. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Wskazać należy nadto, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie i jakość wody, ale również ciągłość dostaw. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16).

§ 6 uchwały stanowi, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi nie rzadziej niż raz w kwartale. Pozostaje on w sprzeczności z art. 12 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym to na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Stąd też rada gminy nie jest uprawniona na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. do nakładania tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie regulamin nie wskazuje do kogo ta informacja będzie skierowana, co można interpretować w ten sposób, że obowiązek taki w istocie dotyczy informowania Burmistrza, który następnie taką informację przekazuje mieszkańcom. Jednakże nie sposób uznać, że w świetle delegacji wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. możliwe jest regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Obowiązek tego rodzaju obciążający przedsiębiorstwo powinien bowiem zostać sprecyzowany w zezwoleniu na prowadzenie działalności albo w przypadku, gdy działalność prowadzi gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej i zezwolenie nie jest udzielane, organ wykonawczy gminy powinien korzystać z ogólnych uprawnień kierowniczych i kontrolnych przysługujących mu na podstawie ustawy samorządowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2014 r., II SA/Wr 771/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 102/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Rotko, U.z.z.w. Komentarz, ABC 2011, teza do art. 12).

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące:

1)

ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2)

sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3)

praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4)

procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5)

ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6)

okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi znalazły odniesienie do zaskarżonej uchwały. Nieprawidłowości tutejszy Sąd dostrzegł odniesieniu do ustaleń Rozdziału III regulaminu, zatytułowanego "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Sprowadziły się one do nieuprawnionego uregulowania w poszczególnych zapisach materii zarezerwowanej dla uzgodnień umownych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawieranych na podstawie art. 6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. umowa pomiędzy wskazanymi wyżej stronami o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków określa w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Analiza treści § 7 ust. 3 oraz § 8 regulaminu doprowadza do wniosku, że ustalenia o których mówi art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. uregulowane zostały w przytoczonych zapisach uchwały. Stanowią one o możliwym charakterze umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług jako terminowej i bezterminowej, ustalają możliwość jej rozwiązania, warunków tego rozwiązania oraz odstąpienia, terminu i warunków tego odstąpienia, a ponadto wypowiedzenia umowy (§ 7 ust. 3 regulaminu). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

Podobnie w § 30 zobowiązano odbiorcę do terminowego regulowania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, co jest materią cywilnoprawną wynikającą z umowy.

Odnośnie ustaleń rozdziału V zaskarżonego regulaminu, poprzeć należy argumenty zawarte w skardze na ten akt. Uchwałodawca w § 16 ust. 1 i 2 w sposób nieuprawniony ustalił odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z zaznaczeniem, że kwota tej należności ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 - dalej jako "u.g.k."), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ponoszenia takich opłat nie wynika także z przepisów u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/2006 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto za trafny należy uznać zarzut dotyczący § 16 ust. 5 regulaminu. W zapisie tym ustalono, że w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie nieruchomości osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wprowadzenie klauzuli o możliwości niewyrażenia zgody na przyłączenie nieruchomości do sieci wodnokanalizacyjnej świadczy o wykroczeniu uchwałodawczy poza kompetencje przyznane przepisem upoważniającym. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stan prawny nieruchomości nie został przez ustawodawcę wyodrębniony jako przesłanka warunkująca możliwość korzystania przez odbiorcę usługi wodociągowo-kanalizacyjnej z tej usługi. Poprzeć należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1148/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

Trafny okazał się zarzut polegający na nieuprawnionym określeniu w § 22 regulaminu przesłanek odmowy przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W § 22 kwestionowanej uchwały, z naruszeniem postanowień u.z.z.w., Rada Miejska przyjęła, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci nie wydając warunków technicznych, w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizację usługi (ust. 1) albo jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi (ust. 2). Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zapisy § 22 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

W § 31 wobec odbiorcy sformułowano obowiązek pisemnego powiadamiania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, który to obowiązek, co słusznie zauważył skarżący, nie wynika z przepisów u.z.z.w. Z przepisów tych nie wynika również określony w § 41 regulaminu udostępniania przez przedsiębiorstwo regulaminu na żądanie odbiorców.

Wreszcie stwierdzić należy, że nie uszło uwadze Sądu, że część zapisów zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie lub zmodyfikowanie przepisów u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; cytowany wcześniej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. I tak uregulowania § 5 ust. 2-4 są powieleniem ustaleń art. 11, 13 i 14 u.z.z.w., zapisy § 7 ust. 2 i 4 regulaminu są modyfikacją odpowiednio art. 6 ust. 7 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w., § 8 ust. 4 jest modyfikacją art. 8 ust. 3 u.z.z.w., § 12, § 15" § 27, § 39 modyfikacjami lub kopiami odpowiednio art. 26, art. 8, art. 22 u.z.z.w. W tym stanie rzeczy wadliwość przytoczonych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały wiąże się z niedokładnym, nieścisłym i przerobionym powtórzeniem zapisów ustawowych. Dostrzegając powyższe wadliwości regulaminu należy wskazać, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego, nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

W odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę dotyczącego sugerowanej zasadności umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, Sąd wyjaśnia, że do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego zobowiązuje art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z cytowanymi na początku art. 91 u.s.g. Jak wskazano wyżej, zaskarżona uchwała istotnie naruszyła przepisy obowiązującego prawa. Okoliczność, że organ uchwałodawczy wyraził wolę uchwalenia nowego aktu w przedmiotowej kwestii pozbawionego wad prawnych, nie stanowi przyczynku do uznania bezprzedmiotowości postępowania w sprawie dotychczas obowiązującej uchwały i orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.