Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 751956

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 9 grudnia 2010 r.
II SA/Bd 1175/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński.

Sędziowie WSA: Wojciech Jarzembski (spr.), Renata Owczarzak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na decyzję (...) Izby Celnej w (...) z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Celnej w T. na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. z dnia (...) 2008 r. o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...), decyzją z dnia (...) 2010 r. nr (...) umorzył postępowanie wskazując że z uwagi na art. 118 i 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w związku tym zgodnie z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej należało je umorzyć.

Strona złożyła odwołanie, zaskarżając ww. decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem lub ewentualnie uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając: naruszenie art. 118 i 129 ust. 2 ww. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. w zw. z art. 34, art. 49, art. 59 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, naruszenie art. 8 pkt 1 -3 Dyrektywy 94/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w zw. z art. 129 ust. 2 ww. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., a także naruszenie art. 118 i 129 ust. 2 ww. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. w zw. art. 2 Konstytucji oraz naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 12 oraz 35 ust. 1 i 3 k.p.a. i naruszenie art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz naruszenie art. 210 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Dnia (...) 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, wskazując, że wniosek strona oparła na ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych a w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Na podstawie art. 144 tej ustawy utraciła moc ww. ustawa z dnia 29 lipca 1992 r., i w obecnym stanie prawnym warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach normuje ustawa o grach hazardowych, która w art. 118 wprowadziła normę wg, której do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy ustawy o grach hazardowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 129 ust. 2 tej ustawy precyzuje, iż w przypadku postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy postępowanie umarza się, natomiast w art. 129 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zdecydował, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach może być prowadzona wyłącznie na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Wówczas taka działalność może być prowadzona według przepisów dotychczasowej ustawy do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Wskazano, że zgodnie z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wdaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do zarzutu dot. oparcia rozstrzygnięcia o przepisy, które naruszają wartości konstytucyjne organ wyjaśnił, że nie jest to zarzut należący do strefy stosowania prawa, a uprawnienie do badania legalności aktów prawnych przekracza możliwości prawne organu i przywołał tezy wyroków Trybunału Konstytucyjnego w którym wskazano, że zasada ochrony interesów w toku, jak i zasada ochrony praw nabytych, nie ma charakteru bezwzględnego i dopuszczalna jest modyfikacja uprawnień także na niekorzyść podmiotów, którym te uprawnienia służyły. Odnosząc się do zarzutu dot. oparcia rozstrzygnięcia o przepisy, które nie zostały notyfikowanie organ wyjaśnił, że nie jest to zarzut należący do strefy stosowania prawa, a uprawnienie do badania legalności aktów prawnych przekracza możliwości prawne organu.

W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wydanie przez Sąd postanowienia o zastosowaniu tymczasowego środka zawieszającego stosowanie niezgodnych z prawem wspólnotowym przepisów art. 129 ust. 1 -3 ustawy o grach hazardowych na podstawie art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej statuującym, zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości UE o zbadanie zgodności ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym oraz do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie tej ustawy z Konstytucją oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując i powtarzając argumentację swoich decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Natomiast przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy i dlatego już na wstępie odnosząc się zaś do wskazanego w uzasadnieniu skargi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego negatywnych konsekwencji dla skarżącej w związku ze zmianą w tym czasie stanu prawego, uniemożliwiającego uwzględnienie przedmiotowego wniosku, należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są wyłączne decyzje wskazanego organu, a nie stan jego bezczynności. W związku z tym ocenie Sądu podlegają działania organu, a nie ich brak. Tym samym zarzucana bezczynność pozostaje poza zakresem przedmiotu sprawy. Mogła być ona natomiast przedmiotem odrębnego zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność. W sytuacji bezczynności organu stronie skarżącej służyły też, poprzedzające ewentualną skargę, środki prawne w postaci zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., a pod rządem ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ponaglenia z którego strona nie skorzysta (art. 8 ww. ustawy z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej).

Zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Z akt sprawy natomiast wynika, że w dniu (...) 2008 r. do właściwego organu wpłynął wniosek firmy A. z dnia (...) 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności na terenie województwa (...) w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Strona wskazała, iż dołączyła dokumenty wymagane przepisem art. 32 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Następnie skarżąca pismami z dnia (...) 2008 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r., (...) 2009 r. dokonywała zmian przedmiotowego wniosku, natomiast organ wzywał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i przedłożenia szeregu dokumentów i złożenia wyjaśnień we wnioskowanym zakresie.

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że postępowanie w niniejszej sprawie nastąpiło pod rządami ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341). Tymczasem organ kontynuujący postępowanie tj. Dyrektor Izby Celnej w T. rozstrzygnął wniosek w oparciu o ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1549). I dlatego też oceniając legalność zaskarżonej decyzji należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię aktu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004., Nr 4, poz. 272 z późn. zm.) obowiązywała do 31 grudnia 2009 r. Z dniem 1 stycznia 2010 r. utraciła ona moc co wynika z art. 145 nowouchwalonej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. Nr 201, poz. 1540), która określa warunki i urządzanie i zasady prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych zakładów wzajemnych i gier na automatach (art. 1 ww. ustawy z 19 listopada 2009 r.). Przepis art. 118 obowiązującej ustaw z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast przepis art. 8 ww. ustawy stanowi, że do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast z przepisu art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, a z przepisu art. 129 ust. 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wynika, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

Z przytoczonych przepisów ewidentnie więc wynika, iż z woli ustawodawcy, w sytuacjach o których mowa w tych przepisach zasadą jest stosowanie przepisów nowej ustawy. Skoro więc w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, tj. przed 1 stycznia 2010 r. organ administracji orzekający w sprawie, po myśli przepisu art. 118 tej ustawy, zobligowany był stosować w sprawie ustawę 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Natomiast przepis art. 129 ust. 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

Odnosząc się do wniosku zawartego w pkt 2 skargi "o zastosowanie tymczasowego środka zawieszającego stosowanie niezgodnych z prawem wspólnotowym przepisów art. 129 ust. 1-3 ustawy o grach hazardowych na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" należy zauważyć, że wskazane przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - abstrahując w tym miejscu od zasadności stwierdzenia braku zgodności ww. przepisu ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego - nie zawierają żadnych podstaw prawnych do stosowania "tymczasowego środka zawieszającego". Wskazany przepis art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o treści: § 1 "Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności" oraz przepis art. 61 § 3 o treści "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy" - upoważnia Sąd jedynie do wstrzymania wykonania aktu lub czynności a nie do wstrzymania stosowania obowiązującego prawa.

Natomiast odnosząc się do zarzutu niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego, należy mieć na uwadze przedmiot niniejszej sprawy i sposób jej rozstrzygania. Ewentualne pytanie prejudycjalne może bowiem być sformułowane tylko w takim przypadku, gdy jest to niezbędne do wydania wyroku. Sąd orzekający w konkretnej sprawie nie jest uprawniony do oceny zgodności z przepisami prawa wspólnotowego przepisów całej ustawy. Odnosi się to także do zarzutu naruszenia obowiązku notyfikacji. Sąd mógłby odmówić zastosowania tylko tych przepisów ustawy, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie ma zaś uprawnień do derogacji całej ustawy o grach hazardowych z porządku prawnego.

Najistotniejszy w sprawie jest fakt, że rozstrzygnięcie organu ma charakter formalny. Jest to decyzja umarzająca postępowanie w sprawie, w której przedmiotem wniosku jest wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Nie pozostają więc z związku z rozpoznawaną sprawą zarzuty dotyczące ograniczenia swobód traktatowych. Z tych względów wniosek o zwrócenie się do ETS z pytaniem prejudacyjnym o wykładnię art. 34 i 36 TFUE nie znajduje żadnego uzasadnienia co do obowiązku notyfikacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Również nie należy tracić z pola widzenia faktu, że sprawa dotyczy umorzenia postępowania tj. rozstrzygnięcia formalnego. Obowiązek notyfikacji dotyczy przepisów technicznych. Przez przepisy techniczne należy natychmiast rozumieć m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, których przestrzeganie jest obowiązkowe w przypadku np. świadczenia jakiś usług. Takiego charakteru nie ma oczywiście przepis derogujący poprzednią ustawę i wprowadzający nowe regulacje. Nie ma go również - co należy podkreślić - przepis nakazujący zaniechanie merytorycznego załatwienia wniosku złożonego przed wejściem w życie nowej ustawy i do chwili wejścia jej w życie nierozpoznanego. Stąd brak podstaw do przypisywania wymienionym przepisom charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Tylko takie w myśl art. 8 tej dyrektywy wymagają notyfikacji Komisji. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 powołanej dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, wyłącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przewozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanawiania dostawcy usług.

Z takich samych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się do ETS o orzeczenie w trybie perjudacyjnym w przedmiocie wykładni powołanych przez skarżącą przepisów traktatowych i dyrektywy 98/34, zmienionej dyrektywą 98/48. Nie uwzględniono też wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i 7 Konstytucji. Przyjęta regulacja o stosowaniu nowej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem jej w życie stanowi często stosowaną zasadę nie budzącą wątpliwości o jej konstytucyjność. Konsekwencją tego jest rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o nowe przesłanki merytoryczne.

Reasumując należy więc stwierdzić, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.