Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41918

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 22 stycznia 1998 r.
II SA 903/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA J. Ryms (spr.).

Sędziowie NSA: M. Flasiński, J. Bała.

Protokolant: A. Macewicz.

Uzasadnienie faktyczne

Marek Z. jako bezrobotny otrzymał pożyczkę w kwocie 14.000 zł w celu rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie umowy zawartej dnia 29 stycznia 1996 r. z Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w W.

Pismem z dnia 27 września 1996 r. Anna Z. wystąpiła o nienaliczanie odsetek, a następnie pismem z dnia 7 października 1996 r. o umorzenie pożyczki podnosząc, iż M. Z. był jej mężem, zmarł nagle w dniu 17 września 1996 r. i z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną nie jest w stanie spłacić pożyczki. Rejonowa Rada Zatrudnienia pozytywnie zaopiniowała wniosek A. Z. co do umorzenia pożyczki w połowie, natomiast Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w W. wyraził negatywną opinię w sprawie umorzenia pożyczki w formie postanowienia, na które to postanowienie A. Z. wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 1997 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. umorzył postępowanie w sprawie wydania przez Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy opinii w przedmiocie umorzenia niespłaconej części pożyczki uzasadniając to rozstrzygnięcie tym, że na skutek zmiany ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utracił z dniem 1 stycznia 1997 r. kompetencje w zakresie umarzania pożyczek udzielonych bezrobotnym, a wobec tego postępowanie w sprawie przedstawienia opinii stało się bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia 23 stycznia 1997 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. umorzył również postępowanie w sprawie umorzenia części niespłaconej pożyczki udzielonej Markowi Z. wobec braku właściwości do prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy został pozbawiony możliwości odraczania terminu spłaty pożyczki albo jej umarzania w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuację materialną osoby, której udzielono pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

Obecnie można ubiegać się o umorzenie jedynie na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacie należności państwowych.

A. Z. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że wystąpiła o umorzenie pożyczki w dniu 7 października 1996 r. i ponowiła ten wniosek w grudniu 1996 r. Liczyła na rozpatrzenie wniosku w terminie. Zdaniem A. Z. umorzenie postępowania z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji jest szokujące. Z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia pożyczki.

Decyzją z dnia 4 czerwca 1997 r. Prezes Krajowego Urzędu Pracy uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 23 stycznia 1997 r., a ponadto orzekł o umorzeniu części należności Funduszu Pracy w postaci odsetek w kwocie 2.607,97 zł od pożyczki udzielonej M. Z. oraz odmówił umorzenia należności w kwocie 14.000 zł z tytułu pozostałej do spłaty pożyczki i określił termin spłaty tej kwoty na dzień 1 sierpnia 1998 r. W części wstępnej wymienionej decyzji Prezes Krajowego Urzędu Pracy powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych, a także § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych.

Organ ten stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 23 stycznia 1997 r. odmawiającej umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej M. Z. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Urzędu Pracy przedstawił okoliczności dotyczące udzielenia pożyczki bezrobotnemu M. Z. starań A. Z. o umorzenie pożyczki oraz jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, a następnie stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym podstawę orzekania stanowią przepisy powołanego dekretu i rozporządzenia. Mając na uwadze te przepisy oraz trudną sytuację A. Z., ale także sytuację materialną poręczycieli organ ocenił, iż zasadne jest nieobciążanie narosłymi odsetkami od udzielonej kwoty pożyczki, natomiast kwota pożyczki może być spłacona w określonym terminie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.Z., powołując się na sytuację rodziną i materialną, kwestionuje odmowę umorzenia pożyczki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i zarzutu takiego skarżąca nie podnosi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z akt sprawy administracyjnej wynika bezspornie, że na skutek podania skarżącej zostało wszczęte i toczyło się postępowanie w sprawie o umorzenie pożyczki udzielonej bezrobotnemu M. Z. na podjęcie działalności gospodarczej. Zarówno data wszczęcia tego postępowania, jak i czynności podjęte w jego toku (zasięganie opinii kierownika rejonowego urzędu pracy oraz rejonowej rady zatrudnienia) jednoznacznie wskazują, że była to sprawa administracyjna o umorzenie spłaty pożyczki w części lub całości, o której mowa w obowiązującym wówczas przepisie art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 17, poz. 211 ze zm.). Załatwienie takiej sprawy w pierwszej instancji należało do właściwości dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy. W tej sprawie została wydana decyzja z dnia 23 stycznia 1997 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. Istota rozstrzygnięcia w tej decyzji sprowadzała się do tego, że skoro z dniem 1 stycznia 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687), która w art. 1 pkt 14 lit. b skreśliła ust. 8 w art. 18 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to z tym dniem postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Oznacza to, że organ wydający decyzję nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, a więc w tym przypadku nie rozpoznawał sprawy co do umorzenia lub odmowy umorzenia pożyczki, lecz tylko co do tego, że zdaniem tego organu postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę stanu prawnego w toku postępowania. Odwołanie od takiej decyzji wniesione przez stronę zakreśla przedmiot postępowania odwoławczego, którym jest orzekanie przez organ odwoławczy w tej sprawie, w której wydana została decyzja przez organ pierwszej instancji. Skoro organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie o umorzenie pożyczki, wszczętej i prowadzonej na podstawie obowiązującego wówczas art. 18 ust. 8 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, umarzając postępowanie w tej sprawie z uwagi ma uchylenie tego przepisu, to kompetencja organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od takiej decyzji sprowadzała się do oceny, czy stanowisko organu pierwszej instancji co do umorzenia postępowania w sprawie rozpoznawanej przez ten organ jest prawidłowe. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, organ pierwszej instancji nie odmówił umorzenia pożyczki udzielonej M. Z., lecz umorzył postępowanie w sprawie o umorzenie pożyczki.

Rozpatrując odwołanie od takiej decyzji organ odwoławczy w tej sprawie obowiązany jest wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. odnoszące się do decyzji wydanej w sprawie rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji.

Z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu A. Z. organ odwoławczy zobowiązany był więc zbadać, czy organ pierwszej instancji prawidłowo załatwił sprawę przez jej umorzenie w drodze decyzji, pomimo że umowa pożyczki została zawarta w dniu 29 stycznia 1996 r., a wniosek o jej umorzenie złożyła po śmierci bezrobotnego jego żona w czasie, gdy` obowiązywał przepis art. 18 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przewidujący umorzenie pożyczki, także na tej podstawie prawnej. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji wydana w danej sprawie jest prawidłowa, organ odwoławczy orzeka o utrzymaniu jej w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jeżeli decyzja jest wadliwa, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i wydaje jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., ale w tej samej sprawie, w której została wydana decyzja organu pierwszej instancji zaskarżona przez wniesione odwołanie.

Z analizy decyzji Prezesa Krajowego Urzędu Pracy wynika, że organ odwoławczy, wbrew przedstawionym zasadom postępowania odwoławczego, rozpatrując odwołanie A. Z. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w sprawie, w której decyzja ta została wydana, co nie kończy postępowania w tej sprawie i równocześnie rozpoznał i wydał decyzję w innej sprawie, w której podstawy orzekania określają przepisy dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 17, poz. 92 ze zm.) i w której to sprawie w pierwszej instancji właściwy jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy. Nie ulega przecież kwestii, że inną jest sprawa administracyjna o umorzenie pożyczki udzielonej bezrobotnemu wszczęta na podstawie uchylonego później przepisu art. 18 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a inną sprawą administracyjną jest sprawa o umorzenie należności państwowej na podstawie powołanego dekretu z 1956 r., w której to sprawie właściwy do jej załatwienia w pierwszej instancji jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy z uwagi na rodzaj tej należności. Doszło więc do tego, że w zaskarżonej decyzji zostały zawarte dwa rozstrzygnięcia, w dwóch różnych sprawach.

Co do pierwszego z tych rozstrzygnięć, odnoszącego się do sprawy, w której wydał decyzję Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. i od której to decyzji zostało wniesione odwołanie (zawartego w pkt 1 decyzji Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 4 czerwca 1997 r.), należy stwierdzić, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszona została sama istota postępowania odwoławczego. Organ rozpatrując odwołanie działał w istocie rzeczy nie jako organ odwoławczy, ale jako organ pierwszej instancji rozpatrujący odrębną sprawę, której rozpoznanie wiąże z odwołaniem wniesionym w innej sprawie i tylko przy okazji niejako uchyla decyzję wydaną w tej innej sprawie. Oznacza to, że w tym zakresie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1955 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Co do drugiego z rozstrzygnięć, zawartych w pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji, choć w decyzji nawiązuje się do odwołania wniesionego w innej sprawie, stwierdzić należy, że organ orzekający rozpoznał i rozstrzygnął odrębną sprawę, przyjmując zapewne, że skarżąca niezależnie od odwołania od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. wnosi także o umorzenie należności państwowej z tytułu udzielonej jej mężowi pożyczki na podstawie powołanego dekretu z 1956 r., a więc tym samym wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie, do której rozpoznania w pierwszej instancji właściwy jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy. Skoro jednak decyzję w pierwszej instancji wydaje naczelny organ administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to zaskarżanie takiej decyzji może nastąpić po wyczerpaniu środków odwoławczych (art. 34 ust. 1 ustawy o NSA). W tym przypadku środkiem odwoławczym, którego wyczerpanie jest warunkiem wniesienia skargi do NSA, jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy określony w art. 127 § 3 k.p.a.

Już w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96, zostało wyrażone stanowisko, które skład orzekający podziela, że w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do NSA można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 § 3 k.p.a.

Skoro skarżąca nie zwróciła się z takim wnioskiem, to skarga nie została wniesiona po wyczerpaniu środków odwoławczych, a wobec tego skarga na decyzję w tym zakresie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.

Odrzucenie skargi na decyzję w tym zakresie nie wyłącza prawa skarżącej do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego żądania. Skarżąca wnosząc skargę na decyzję w tym zakresie, zamiast zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy działała zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w zaskarżonej decyzji. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). Ponadto należy mieć na uwadze, że termin przywraca się na prośbę zainteresowanego, jeśli uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.), a prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.).

Z przytoczonych wyżej względów Sąd, nie będąc związany granicami skargi, a w szczególności podniesionymi w niej zarzutami (art. 51 ustawy o NSA), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia i jego motywy Sąd nie miał podstaw do oceniania podniesionych w skardze argumentów, które zdaniem skarżącej przemawiać mają za umorzeniem pożyczki.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.