Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54556

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 28 lutego 2001 r.
II SA 255/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec, del. S.O. Zdzisław Romanowski (spr.).

Protokolant: Monika Grzelak.

Uzasadnienie faktyczne

Michała S. jest radcą prawnym od dnia 19 grudnia 1994 r. (data wpisu na listę radców prawnych). Od 1 stycznia 1996 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie świadczenia pomocy prawnej podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności, w szczególności poprzez doradztwo, sporządzanie opinii, jak również zastępstwo procesowe - na podstawie wpisu tej działalności do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem 4891, prowadzonej przez Prezydenta m. W.

Prezydent m. W. decyzją z dnia 25 października 1999 r. wydaną na podstawie przepisu art. 162 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 13 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) postanowił wygasić ww. wpis do ewidencji działalności gospodarczej - z dniem 22 września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji powołał się na ustawę z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 471), wprowadzającą zmianę do ww. ustawy o działalności gospodarczej przez wykreślenie przepisu art. 24 tej ustawy, stanowiącego wcześniej podstawę do prowadzenia doradztwa prawnego na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, oraz na znowelizowaną ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.). W przepisie art. 23 stanowi ona bowiem, że prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania, zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 wpisu tego dokonuje rada okręgowej izby radców prawnych na wniosek zainteresowanego.

Michał S. nie zgodził się z ww. decyzją, wywodząc w odwołaniu jej bezpodstawność i utrzymując, że nadal spełnia przesłanki do uznania go za podmiot prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ww. ustawy o działalności gospodarczej. Ma więc prawo legitymować się wpisem do ewidencji działalności gospodarczej.

Jednak Wojewoda odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 6 grudnia 1999 r. na podstawie art. 138 Kpa, decyzję tę utrzymał w mocy.

Według Wojewody, w aktualnym stanie prawnym świadczenie obsługi prawnej nie podlega zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej, zaś zawód radcy prawnego, jak i adwokata jest wolnym zawodem wykonywanym zgodnie z ustawowo określonymi zasadami i podlega obowiązkowi zgłoszenia organowi samorządu zawodowego. W szczególności, w świetle przepisów ww. ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy (...), świadczenie pomocy prawnej podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności, należy do adwokatów i radców prawnych wykonujących swój zawód w kancelariach, zespołach i spółkach, zaś stosownie do art. 6 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych, osoby posiadające wyższe wykształcenie prawnicze (nauczyciele akademiccy, prawnicy organów państwowych i samorządowych) mogą udzielać opinii prawnych, ale w ramach wykonywania poprzez nich obowiązków pracowniczych. Michał S. posiadał natomiast wpis do ewidencji działalności gospodarczej mieszczący się w zakresie działalności o jakiej mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, który to przepis - jak już wyżej podano - został skreślony mocą przepisu art. 8 ww. ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy (...). Zatem nie znajduje już oparcia w przepisach prawa i podlega wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Michał S. zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów art. 6, 7, 107 § 1 i 3 oraz 162 § 1 Kpa, a także przepisów ww. ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, w tym art. 2 i 19 tej ustawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ... (jej uchylenie).

Podniósł w pierwszym rzędzie, iż organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, a w szczególności do faktu nieistnienia decyzji uchylonej przez Prezydenta m. W. działającego w tej sprawie jako organ I instancji. Zdaniem skarżącego bowiem, wydane mu przez Prezydenta m. W. zaświadczenie o wpisie prowadzonej przezeń działalności do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło tylko stwierdzenie przez organ ewidencyjny dokonania stosownych czynności materialno-technicznych, czym odpowiadało zaświadczeniu o jakim mowa w art. 217 Kpa, a nie decyzji.

Skarżący uważa zatem, że skoro w decyzji organu I instancji powołano przepis art. 162 § 1 i 3 Kpa pozwalający w pewnych warunkach organowi, który wydał decyzję, na stwierdzenie jej wygaśnięcia, zaś taka wcześniejsza decyzja administracyjna, którą można by uznać za bezprzedmiotową nie jest mu znana, to dopuszczono się naruszenia tego przepisu. Naruszenie polega na uznaniu za bezprzedmiotową decyzji, której nie wydano i skarżącemu nie doręczono.

Zdaniem skarżącego Wojewoda nie działał w tej sprawie na podstawie przepisów prawa. Skarżący podważa w tym kontekście również zasadność powołania się w decyzji na uchylenie ww. przepisu art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, jak również wskazuje na brak starań w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący zarzuca też decyzji brak uzasadnienia podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Podkreślił w szczególności, że utrzymał decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, iż działalność prowadzona przez skarżącego, jako regulowana przepisami ww. ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy (...) nie podlega przepisom ustawy o działalności gospodarczej.

Wskazał również na prawidłowe zastosowanie w sprawie przez organ ewidencyjny art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, albowiem ww. ustawa o działalności gospodarczej zawiera w art. 13 dyspozycję stosowania przepisów Kpa w postępowaniu ewidencyjnym.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawę prawną przedmiotowego wpisu działalności gospodarczej skarżącego w zakresie pomocy prawnej podmiotom gospodarczym (...) do ewidencji działalności gospodarczej stanowiły przepisy ww. ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, a w szczególności przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy, zawierający ogólną definicję pojęcia działalności gospodarczej oraz przepis art. 24 ust. 1 uściślający pojęcie tej działalności w odniesieniu do świadczenia pomocy prawnej (obsługi prawnej).

Przepis art. 24 ust. 1 ustawy stanowił unormowanie szczególne w dwojakim znaczeniu jako - przepis szczególny w stosunku do ww. art. 2 ust. 1 ustawy, ale również w stosunku do ustaw o wykonywaniu zawodu adwokackiego i samorządu adwokackiego oraz radców prawnych. Ustalał, że w rozumieniu ustawy działalnością gospodarczą jest świadczenie pomocy prawnej (aczkolwiek owo świadczenie mogłoby się mieścić w szeroko pojętej działalności usługowej, o której mowa w art. 2 ust. 1), precyzując jednocześnie w ust. 2 na czym owo świadczenie pomocy prawnej polega.

Znaczenie przepisu art. 24 ustawy było zatem szersze niż wyjaśnienie pojęcia działalności gospodarczej, zaś jego celem było poszerzenie form organizacyjnych w jakich mogło się odbywać wykonywanie zawodu adwokata i radcy prawnego.

Przepis art. 24 ust. 1 zamieszczony został w rozdziale 4 ww. ustawy zawierającym przepisy szczególne. Oznacza to, iż normował sytuacje rozciągające pojęcie działalności gospodarczej na nietypowe rodzaje aktywności zawodowej, jak również, że bez zamieszczenia takiego przepisu, sam przepis art. 2 ust. 1 nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do dokonania przedmiotowego wpisu. To, o czym mówi się w przepisie art. 24 nie mieści się bowiem (nie jest objęte) w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy.

Prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej winno odpowiadać rzeczywistemu i aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Dlatego też przepis art. 18 przedmiotowej ustawy nakładał na podmioty gospodarcze obowiązek zgłaszania w ciągu 14 dni wszelkich zmian odnoszących się do tych podmiotów i prowadzonej działalności.

Skutkiem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 lipca 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych ustaw, która mocą art. 8 dokonała zmiany w ww. ustawie o działalności gospodarczej przez skreślenie omawianego wyżej art. 24 tej ustawy, odpadła podstawa prawna do wpisu prowadzonej przez skarżącego działalności, do ewidencji działalności gospodarczej, w oparciu o to unormowanie. Uchylenie tego przepisu znaczy tyle, że przewidziane w nim uprawnienia przestały istnieć. Wbrew stanowisku skarżącego zmienia to jego sytuację prawną, bowiem z przyczyn wyżej podanych, podstawy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w odniesieniu do świadczenia pomocy prawnej (obsługi prawnej) nie mógłby stanowić jedynie przepis art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej.

Z podanych wyżej przyczyn wpis prowadzonej przez skarżącego działalności do ewidencji działalności gospodarczej stał się bezprzedmiotowy, co oznacza, iż wynikające z niego prawa i obowiązki przestały istnieć i chodziło już tylko o formalne potwierdzenie tego stanu rzeczy.

W tej sytuacji, skoro odpadły podstawy do wpisu wynikające z ww. art. 24 ustawy o działalności gospodarczej skutkiem uchylenia tego przepisu, to organ administracji miał prawo podjąć decyzję, o której mowa w art. 162 § 1 ust. 1 i § 3 Kpa, a to stwierdzić wygaśnięcie wpisu jako bezprzedmiotowego.

Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowych pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Interes społeczny przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowego wpisu, skoro ta właśnie przesłanka legła u podstaw zmian w zakresie podmiotowym i organizacyjnym świadczenia pomocy prawnej osobom fizycznym, podmiotom gospodarczym oraz jednostkom organizacyjnym, wprowadzonym ww. przepisami ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw, a przesądzających, że działalność taka należy do adwokatów i radców prawnych wykonujących swój zawód w kancelariach, zespołach i spółkach. Wykonują oni tę działalność w ramach korporacji zawodowych, do których mają obowiązek przynależeć i w związku z tym posiadają nie tylko związane z tym prawa, ale także obowiązki - przykładowo, podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej w wypadku niewłaściwego wykonywania swoich obowiązków.

W sytuacji tak ukształtowanej prawnej reprezentacji i formuły wykonywania zawodów prawniczych w obrębie obsługi prawnej, prowadzenie działalności w tym zakresie przez radcę prawnego na zasadach nie objętych tą formułą i niejako konkurencyjnych, nie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym.

W świetle przepisu art. 15 ww. ustawy o działalności gospodarczej, czynność organu ewidencyjnego dokonującego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stosownie do zgłoszenia miała, charakter materialno-techniczny. Sprowadzała się bowiem do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych, zaś dokonanie wpisu potwierdzane było stosownym zaświadczeniem stanowiącym w swojej istocie akt administracyjny szczególnego charakteru, zbliżony w sensie prawnym do decyzji administracyjnej deklaratoryjnej. Zaświadczenie potwierdzało bowiem istnienie ustawowego prawa do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, które zostało wyeksponowane w art. 1 ustawy, a rozwinięte w dalszych przepisach. W każdym bądź razie, aczkolwiek sam wpis do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną, to już pozbawienie zainteresowanego uprawnień z tego wpisu wynikających następuje w drodze decyzji. To, że przedmiotowy wpis do ewidencji formalnie decyzją nie był, nie podważa zasadności wydania decyzji o jego wygaśnięciu.

Sprawa niniejsza była rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym pod rządami ww. ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. W świetle zatem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organy administracyjne, decyzje te oceniał Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednak na marginesie zarzutów skargi godzi się zauważyć, iż obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. uchylając z tym dniem m.in. ww. ustawę o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r., stanowi w przepisie art. 87, iż świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy. Działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ww. ustawy - Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych. Nadto, w art. 88 tej ustawy ustalono, że z dniem 1 stycznia 2001 r. ewidencja działalności gospodarczej prowadzona na podstawie ustawy, o której mowa w art. 99 pkt 2 (chodzi o ww. ustawę o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r.) staje się ewidencją działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy, a dokonane w niej wpisy zachowują moc z zastrzeżeniem art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm.). W przepisie art. 88i postanowiono natomiast, że wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych, które w dniu 1 stycznia 2001 r. nie są przedsiębiorcami, podlegają wykreśleniu z urzędu, zaś wykreślenie to następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 88c ust. 3 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, którego zadaniem jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem (legalności), stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.