Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54550

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 23 marca 2001 r.
II SA 2257/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA A. Robotowska.

Sędziowie NSA: K. Jarząbek, J. Bała (spr.).

Protokolant: M. Grzelak.

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 lipca 2000 r. - wydaną na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jedn. tekst Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) - odwołał p. Mariannę W. z funkcji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dniem 17 lipca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., iż na podstawie przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że zainteresowana pełniąc funkcję Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nie wykonywała prawidłowo zadań Inspekcji Sanitarnej, w szczególności nie współpracowała z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i nie realizowała jego zaleceń wynikających z posiadanych kompetencji. Naruszało to bezpieczeństwo sanitarne na terenie właściwości Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.

Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w P. funkcjonowała bez zatwierdzonego statutu i regulaminu organizacyjnego, a pracownicy działali na podstawie ogólnie sformułowanych zakresów czynności.

W obszarach działalności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej występowało wiele nieprawidłowości, jak np.:

- w przypadku zatrucia zbiorowego nie przeprowadzono prawidłowego postępowania epidemiologicznego,

- stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniu pokontrolnym w Oddziale Higieny Żywienia Żywności i Przedmiotów Użytku,

- brak było nadzoru nad siecią jednego z wodociągów publicznych,

- brak było opiniowania uzgadnianych planów zagospodarowania przestrzennego,

- brak było prawidłowego nadzoru nad jakością wody do picia,

- wykonywano oznaczenia metali niezgodnie z zaleceniami IMP w Ł.,

- niewłaściwa była lokalizacja Pomiarowej Jakości powietrza atmosferycznego i brak było obsługi w wolne od pracy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wystąpił z wnioskiem o odwołanie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Na skutek odwołania p. Marianny W. sprawę ponownie rozpoznał Główny Inspektor Sanitarny, który decyzją z dnia 30 sierpnia 2000 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 10 lipca 2000 r. podkreślając motywy w niej zawarte.

Dodatkowo podkreślono, że zainteresowana ma krytyczny stosunek do metod pracy, wdrażanych wytycznych i działań polecanych przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., co narusza przepisy art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej.

Brak stabilizacji organizacyjnej oraz zła organizacja pracy w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. przyczyniły się do licznych nieprawidłowości w działalności Stacji. Świadczy o tym m.in. fakt oddelegowania 4 laborantek do przyjmowania i odnoszenia pieniędzy do banku, przenoszenie laborantek co tydzień do rejestracji prób oraz - mimo zaleceń pokontrolnych - nie rozwiązanie sprawy mycia szkła laboratoryjnego. Ponadto mimo wykonywania zadań w ramach środka specjalnego z pracownikami przez kilka miesięcy nie zawarto umów zlecenia na ich wykonywanie ani nie wypłacono z tego tytułu wynagrodzenia za grudzień 1999 r. i styczeń 2000 r.

W wyniku kontroli stwierdzono szereg uchybień i nieprawidłowości w działalności merytorycznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.

W przypadku zbiorowego zatrucia pokarmowego - po spożyciu w dniach 7-10 grudnia 1999 r. "P." zakupionej w barze "K." w P.:

- nie zgłoszono zatrucia pokarmowego do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.,

- nie wstrzymano produkcji i sprzedaży "P.",

- nie skierowano personelu zajmującego się produkcją i dystrybucją "P." na badania w kierunku zarazków schorzeń jelitowych,

- nie dokonano kontroli w przedszkolu, w którym pracowała osoba wydalająca pałeczki Salmonelli.

Zmiany lokalizacji stacji pomiarowej dokonano w maju br., a więc w ciągu roku pomiarowego. Aktualnie znajduje się ona w strefie wpływów lokalnych oraz nie uwzględnia szczegółowych zasad umiejscowienia czerpni powietrza. Wprowadzona działalność stacji pomiarowej bez udziału pracowników w dni wolne od pracy jest niedopuszczalna z uwagi na brak możliwości rejestrowania wymaganych odczytów początkowych i końcowych wskazań rotametru.

Pomimo zapisu w zaleceniach pokontrolnych o konieczności przywrócenia wcześniejszej lokalizacji stacji oraz zapewnienia obsługi w dni wolne od pracy, zaleceń tych nie wykonano.

W zakresie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdzono m.in.: rozpatrzenie wniosków dotyczących wytwarzania odpadów, które nie spełniają wymogów ustawowych w tym zakresie i sporządzanie niepełnych opinii bez podania wnioskodawcy - np. postanowienie o mało wyczerpującym uzasadnieniu, w wydawanych opiniach o zakładach opieki zdrowotnej i obiektach przytaczanie nieaktualnych lub niewłaściwych przepisów prawnych.

WSSE podczas kontroli w styczniu 2000 r. stwierdziła w zakresie higieny komunalnej niewłaściwą częstotliwość kontroli jakości wody.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2000 r. kontroli Oddziału Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku pracownik WSSE stwierdził m.in.:

- brak dalszego postępowania, gdy pobrane do badania próby zostały zakwestionowane (np. zakład garmażeryjny "R."),

- w dokumentacji zajazdu "G." w D. oraz kompleksu Gastronomii Otwartej "K." w P. brak jest protokołów pobrania prób paschy do badania (pomimo podejrzenia zatrucia pokarmowego paschą w grudniu 1999 r.).

Kontrola Sekcji Higieny Dzieci i Młodzieży PSSE w P. przeprowadzona przez WSSE w dniu 4 stycznia 2000 r. stwierdzała:

- brak podawania podstaw prawnych stwierdzonych uchybień (protokół z kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez PSSE w dniu 16.11.1999 r.),

- w piśmie interwencyjnym Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 listopada 1999 r. brak jest zaleceń odnośnie higieny procesu nauczania (niewłaściwe przerwy, meble).

Powyższe przykłady wskazują na brak skutecznego nadzoru i podejmowania działań zapobiegawczych, co stwarzało dalsze zagrożenie naruszenia bezpieczeństwa sanitarnego i tym samym naruszało interes służby.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. Marianna W. domagała się uchybienia powyższych decyzji zaznaczając m.in., iż decyzje te zostały wydane bez uprzedniego należytego wyjaśnienia sprawy i zostały oparte na fałszywych dowodach. Ponadto decyzja z dnia 30 sierpnia 2000 r. została oparta na innych argumentach niż wymienione w decyzji z dnia 10 lipca 2000 r. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż decyzja z dnia 10 lipca 2000 r. nie powinna podlegać wykonaniu, gdyż od tej decyzji złożyła odwołanie.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) powiatowy inspektor sanitarny jest kierownikiem powiatowej inspekcji sanitarnej wchodzącej w skład zespolonej administracji powiatowej. Takiego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje starosta, w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym (art. 11 ust. 3 omawianej ustawy o Inspekcji Sanitarnej). Ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie określa bliżej takich pojęć jak "powołanie" i "odwołanie". W art. 13 ust. 2 tej ustawy stwierdzono natomiast, iż "do inspektorów sanitarnych stosuje się przepisy dotyczące pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej", a więc przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Według art. 44 ust. 4 tej ostatniej ustawy z kierownikiem publicznego zakładu opieki zdrowotnej nawiązuje się stosunek pracy na podstawie powołania, umowy o pracę lub na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Z uwagi na tę regulację należy uznać, że jest to powołanie i odwołanie w znaczeniu o jakim mowa w przepisach art. 68 i następnych Kodeksu pracy, które nadają stosunkowi pracy na podstawie powołania określoną treść. W konsekwencji, też sądem właściwym do rozpoznania roszczenia pracownika ze stosunku pracy na podstawie powołania jest sąd rejonowy - sąd pracy (art. 262 § 1 kp), a nie Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów.

Ten wyżej omówiony, a szczegółowo uregulowany w Kodeksie pracy - stosunek pracy na podstawie powołania został całkowicie odmiennie potraktowany w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej. W przepisie tym ustawodawca dopuścił bowiem do możliwości ingerencji w treść stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania organ, który nie był stroną tego stosunku (nie powoływał skarżącej na stanowisko powiatowego inspektora sanitarnego), a mianowicie Głównego Inspektora Sanitarnego, który w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej jest centralnym organem administracji rządowej. Ponadto ustawodawca aktowi odwołania nadał przymiot decyzji administracyjnej. Wynika wprost z treści art. 11 ust. 5 omówionej ustawy o Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor może w każdym czasie odwołać wojewódzkiego, powiatowego, pocztowego i kolejowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawia za tym interes służby, a w szczególności, jeżeli działalność tego inspektora lub podległej mu jednostki może zagrozić prawidłowemu wykonywaniu zadań Inspekcji Sanitarnej, a zwłaszcza naruszyć bezpieczeństwo sanitarne na terenie właściwości danej jednostki. Odwołanie w tym trybie następuje w drodze decyzji administracyjnej i wymaga szczegółowego uzasadnienia na piśmie.

Z powołaniem się na tę właśnie podstawę prawną Główny Inspektor Sanitarny odwołał skarżącą z zajmowanego stanowiska Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej przewidzianej przez ustawodawcę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość w sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.

Konsekwencją ustalenia, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna jest przyjęcie konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to również z treści art. 12 ust. 1 i art. 37 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. W myśl tego ostatniego przepisu w postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kpa.

Zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Tymczasem zaskarżona decyzja z dnia 30 sierpnia 2000 r. została skarżącej doręczona w dniu 5 września 2000 r., a odwołanie skarżącej ze stanowiska nastąpiło z dniem 17 lipca 2000 r. Ponadto organ administracyjny pominął, iż zgodnie z art. 130 § 2 kpa wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji.

Już tylko z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że podstawą odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska były wyniki kolejnych kontroli Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., w czasie których stwierdzono szereg nieprawidłowości, które - zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego - świadczyły o złej organizacji pracy Powiatowego Inspektora Sanitarnego i o braku należytego nadzoru w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego na tym terenie. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów pozwalających na przyjęcie, aby skarżącej były znane wyniki tych kontroli oraz aby miała ona możliwość ustosunkowania się do nich. Skarżąca zaś oświadczyła, iż otrzymała jedynie protokół z kontroli oddziału higieny pracy i z kontroli oddziału epidemiologicznego, a pozostałych protokołów nie otrzymała mimo iż zgłaszała w tym zakresie pisemne wnioski.

Okoliczność zaś, że - jak wynika z notatki - w dniu 29 sierpnia 2000 r. odbyło się spotkanie w czasie którego skarżąca została zapoznana z zarzutami na podstawie jakich wszczęto i prowadzono postępowanie w sprawie jej odwołania jest bez znaczenia dla sprawy, skoro spotkanie to odbyło się już po wydaniu decyzji z dnia 10 lipca 2000 r. Skarżąca na rozprawie w dniu 23 marca 2000 r. zaprzeczyła również, aby kiedykolwiek rozmawiała z Głównym Inspektorem Sanitarnym na temat przeprowadzonych kontroli.

W świetle powyższego uznać należy, że organ administracji państwowej naruszył art. 10 kpa, gdyż nie umożliwił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W zaskarżonej decyzji podkreślono, iż "ustawodawca pozostawił Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu uznanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji o odwołaniu".

Tzw. uznanie administracyjne nie może jednak oznaczać dowolności, a organ administracyjny, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. II SA 883/82 - PiP, 1983 r., nr 6, s. 141).

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.