Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54553

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 30 sierpnia 2001 r.
II SA 2087/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Flasiński.

Sędziowie: NSA Jan Bała, del. S.O. Zdzisław Romanowski (spr.).

Protokolant: Monika Grzelak.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej Ministrem SWiA lub organem koncesyjnym) decyzją z dnia 15 kwietnia 1991 r. udzielił Zbigniewowi A. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób, usług ochrony mienia w zakresie fizycznej ochrony obiektów, konwojowania wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych, monitoringu systemów alarmowych oraz w przedmiocie usług detektywistycznych. Określając podstawowe warunki wykonywania ww. koncesjonowanej działalności gospodarczej organ koncesyjny przewidział wymóg zatrudnienia pracowników, którzy nie byli karani za przestępstwa umyślne i spełniają wymogi stawiane osobom uprawnionym do posiadania broni określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz. U. Nr 6, poz. 43 ze zm.).

Skutkiem dokonanej w 1997 r. kontroli prowadzonej przez Z.A. (pod firmą Agencja Detektywistyczna) działalności ujawniono, że zatrudniał on 12 osób karanych za przestępstwa umyślne. Z tego względu Minister SWiA wszczął dnia 24 listopada 1998 r. postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji. W toku postępowania zwrócił się zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie opinii w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 13 kwietnia 1999 r. "przychylił się do stanowiska Ministra SWiA w sprawie cofnięcia koncesji (...)", powołując się w uzasadnieniu na wyniki ww. kontroli.

Minister SWiA decyzją z dnia 26 maja 1999 r. cofnął Z.A. ww. koncesję, a następnie nie uwzględniając odwołania, decyzją z dnia 8 lipca 1999 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Ustalając dopuszczenie osób karanych do wykonywania koncesjonowanych usług stanął na stanowisku, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest fakt ujawnienia tylko 12 takich przypadków na ogólną liczbę zatrudnionych oraz naruszenia tego warunku w latach 1993-1995, jak i to, że część przestępstw stanowiła występki popełnione w latach 1986-1993, zaś część osób karanych pracowała krótko. Tak samo naruszenia podstawowego warunku koncesji nie mogą zniwelować pozytywne opinie klientów na temat świadczonych usług.

Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał tę sprawę na skutek skargi Z. A., wyrokiem z dnia 3 lutego 2000 r. uchylił ww. decyzję na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku wskazał jedynie, że rozstrzygnięcie to nastąpiło wyłącznie z przyczyn procesowych. Mianowicie ww. decyzja z dnia 26 maja 1999 r. wydana została przed rozpoznaniem zażalenia na ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 kwietnia 1999 r. pozytywnie opiniującego cofnięcie koncesji. Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa.

Minister SWiA rozpoznał wobec powyższego ponownie tę sprawę i decyzją z dnia 22 maja 2000 r. na podstawie przepisów art. 16 i art. 22 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o ochronie osób i mienia, art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra SWiA (Dz. U. Nr 85, poz. 941), cofnął Z.A. prowadzącemu indywidualne przedsiębiorstwo Agencja Detektywistyczna - w G. ww. koncesję. Podniósł w uzasadnieniu decyzji, iż podtrzymuje zarzut rażącego naruszenia warunków koncesji przez zatrudnienie 12 osób karanych za przestępstwa umyślne. Szczególny charakter przedmiotowej działalności wymaga wg organu koncesyjnego bezwzględnego przestrzegania podstawowych warunków przez czas jej prowadzenia. Minister SWiA wskazał również, na uprawomocnienie się postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, pozytywnie opiniującego zamiar cofnięcia koncesji. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał je w mocy, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Z.A. w tym względzie.

Z.A. nie zgodził się z tą decyzją i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednak Minister SWiA decyzją z dnia 13 lipca 2000 r. (wydaną pod tym samym numerem) ww. decyzją utrzymał w mocy. Powołując się na ww. przepisy ustawy o ochronie osób i mienia oraz ustawy o działalności gospodarczej, podkreślił, że przesłanką cofnięcia koncesji stało się rażące naruszenie określonego w niej warunku zatrudnienia osób spełniających wymogi stawiane osobom uprawnionym do posiadania broni i nie karanych za przestępstwa umyślne. Zdaniem organu koncesyjnego od przedsiębiorcy zależał dobór i skuteczność środków sprawdzających niekaralność zatrudnianych. Dopuszczenie osób karanych do ochrony osób i mienia jest zagrożeniem dla dóbr chronionych. Nadto stosowanie w sprawie ww. przepisów nie jest zależne od uprzedniego wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień.

Z.A. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Postawił zarzut naruszenia ww. przepisów art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej. Podniósł, że skoro ww. przepisy alternatywnie stanowią o możliwości cofnięcia, bądź ograniczenia zakresu, formy lub przedmiotu koncesjonowanej działalności, to decyzja w tej sprawie winna wskazywać powody wyboru takiego, a nie innego środka oraz jego adekwatność do zakresu i stopnia naruszenia warunków koncesji. Wg skarżącego brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia tych warunków. Nieuzasadnione jest zatem zastosowanie względem niego najbardziej dolegliwego środka spośród przewidzianych przepisami. Skarżący zarzuca też decyzji brak wyjaśnienia okresu zatrudnienia osób karanych, oraz czy wiedział bądź mógł się przy należytej staranności dowiedzieć o ich karalności, zwłaszcza że warunki koncesji nie nakładały obowiązku ustalenia danych w tym zakresie wyłącznie na podstawie zaświadczeń z Centralnego Rejestru Skazanych, zaś zatrudnieni złożyli oświadczenia o niekaralności. Nadto, zaskarżona decyzja podjęta została w czasie, gdy orzeczenia o ukaraniu większości zakwestionowanych osób uległy zatarciu. Karalność osób zatrudnionych wynikała z wyroków ogłoszonych w latach 1993 - 1995. Po roku 1995 nie stwierdzono takiego przypadku, zaś stawiany zarzut jest ogólnikowy. Skarżący uważa też, że pomiędzy przepisami ww. ustawy o działalności gospodarczej, a obowiązującą ustawą o ochronie osób i mienia, brak spójności w prawnym uregulowaniu warunków koncesji.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA podtrzymał stanowisko zajmowane w tej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił w szczególności, że przesłanką zastosowania przepisu na podstawie którego określono warunki koncesji (art. 20 ust. 4 obowiązującej w dacie wydania koncesji ww. ustawy o działalności gospodarczej) jest sam fakt ich naruszenia. Akcentując negatywną opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji o działalności gospodarczej skarżącego podniósł, że zatrudnienie osób karanych samo w sobie może stanowić podstawowe, a nawet jedyne kryterium oceny tej działalności. Fakt zatrudnienia 12 osób karanych skarżący potwierdził w piśmie z dnia 31 stycznia 1999 r. Wcześniej, w następstwie ww. kontroli sprawdzono i ustalono wszystkie niezbędne dane w tym zakresie. Skarżący zatrudnił osoby karane w czasie gdy kary nie uległy jeszcze zatarciu, a fakt, że część tych kar mogło ulec zatarciu w okresie wydawania decyzji, nie ma w sprawie znaczenia. Stwierdzone rażące naruszenie warunków działalności dotyczy całej prowadzonej działalności (w tym usług detektywistycznych), a nie tylko usług ochrony osób i mienia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. Badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Stosownie do art. 16 ww. ustawy o ochronie osób i mienia Minister SWiA, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W myśl art. 22 ust. 2 pkt 4 tej ustawy koncesję można cofnąć lub ograniczyć określony w niej zakres lub formę usług, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom wykonywania działalności gospodarczej określonym w koncesji, o których mowa w art. 18 ust. 2 (stosownie do art. 18 ust. 2 koncesja może zawierać szczególne warunki wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia określone przez Ministra SWiA jako koncesjonariusza). Zgodnie natomiast z powołanym w decyzji art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o działalności gospodarczej, na tle której przedmiotową koncesję wydano i której przepisy obowiązywały w czasie wydania decyzji w tej sprawie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji, jeżeli prowadzona działalność rażąco uchybia warunkom wykonywania działalności gospodarczej, o których mowa w art. 22 ust. 4 (...). W świetle art. 20 ust. 4 tej ustawy organ koncesyjny mógł określić w koncesji podstawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej.

W rozpatrywanej sprawie Minister SWiA uznał, że fakt zatrudniania w Agencji 12 osób karanych za przestępstwa umyślne wyczerpuje przesłankę rażącego uchybienia warunkom wykonywania działalności gospodarczej określonym w koncesji, w rozumieniu ww. przepisów. Argumentem podstawowym przemawiającym za tym stanowiskiem jest, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postrzeganie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia jako działalności o szczególnym charakterze, wymagającej zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa i uzasadniającej stosowanie surowych kryteriów oceny w tym zakresie.

Sąd podziela takie stanowisko. Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, uczestniczy de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Kwalifikacje niezbędne w tym względzie obejmują nie tylko możność fizycznego wykonywania oraz organizacji tego typu działalności przez przedsiębiorcę, ale również jego wiarygodność. Usługi w zakresie ochrony osób i mienia związane są ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra SWiA, na którym ciąży odpowiedzialność za stan porządku publicznego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przy takim charakterze koncesji oraz odpowiedzialności organu jej udzielającego, organ ten może cofnąć koncesję podmiotowi, który zatrudniając osoby karane doprowadził do podważenia swojej wiarygodności. Wiarygodność przedsiębiorcy prowadzącego koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia oznacza m.in. przekonanie o posługiwaniu przezeń przy wykonywaniu tych usług pracownikami o jednoznacznie nienagannej prowiniencji.

Stwierdzony fakt zatrudnienia pracowników karanych, wbrew warunkom koncesji, przekonania takiego nie uzasadnia. Tej oceny nie zmienia akcentowana przez skarżącego krótkotrwałość zatrudnienia tych osób, czy to, że karalność dotyczyła niewielkiej w stosunku do ogółu zatrudnionych w Agencji grupy pracowników, zaś całe zdarzenie miało miejsce w przeszłości. Zatrudnienie 12 osób karanych za przestępstwa umyślne organ koncesyjny miał prawo potraktować jako rażące uchybienie warunkom działalności gospodarczej określonym w koncesji, skutkujące jej cofnięcie.

Sprawą skarżącego było zapewnienie takiej organizacji działalności Agencji, w tym systemu przyjęć pracowników, żeby tego typu sytuacji mógł uniknąć. Dopuszczenie do wykonywania czynności związanych z ochroną osób i mienia, osób karanych, niezależnie od ich ilości i czasu zatrudnienia, obciąża skarżącego. Uzasadnia też postawienie zarzutu rażącego uchybienia warunkom działalności.

Przedsiębiorcy prowadzącemu tego rodzaju usługi (posiadającemu koncesję) stawiane są ze względu na podkreślany wyżej ich charakter, bardzo wysokie wymagania.

Decyzję w tej sprawie podjęto w ramach uznania administracyjnego. Zastosowane przepisy posługują się bowiem sformułowaniem, że organ koncesyjny "może cofnąć" koncesję w razie rażącego uchybienia warunkom prowadzonej działalności.

Kontrola legalności decyzji uznaniowych ma zakres ograniczony. Sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji, oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Zaskarżona decyzja tym kryteriom odpowiada. Organ koncesyjny poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowo zastosował przepisy prawa, należycie uzasadniając treść rozstrzygnięcia. Wybór zastosowanego środka (cofnięcia koncesji) mieści się w granicach prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.