Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54730

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 20 czerwca 2000 r.
II SA 1599/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA J. Drachal (spr.).

Sędziowie NSA: J. Bała, A. Kuba.

Protokolant: M. Grzelak.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją administracyjną z dnia 18 listopada 1997 r. Prezydent Miasta G. zarejestrował pojazd marki Peugeot 306 Combi 00 na Edmunda H., określając pojazd jako ciężarowy.

Do wniosku o rejestrację zainteresowany dołączył kopię faktury VAT z dnia 12 listopada 1997 r. dotyczącą nabycia wspomnianego samochodu, wystawioną przez P.H.U. "V." M. Krzysztof, dotychczasowy dowód rejestracyjny wystawiony na nazwisko Edmunda H., zam. G. ul. D., oraz upoważnienie wystawione przez Edmunda H. na Tomasza N. do rejestracji ww. pojazdu.

Na wniosek Urzędu Skarbowego z dnia 24 czerwca 1998 r. Wojewoda w dniu 22 lipca 1998 r. wszczął postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 2 listopada 1998 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 1997 r.

Urząd Skarbowy odwołał się od powołanej decyzji Wojewody do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

Organ odwoławczy jednakże nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 17 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody z dnia 2 listopada 1998 r.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie podstawy prawne dotyczące rejestracji pojazdów samochodowych wynikały z przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 37, poz. 164 z późn. zm.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 - Prawa o ruchu drogowym każdy właściciel pojazdu podlegającego rejestracji jest obowiązany przedstawić go do badania technicznego przed pierwszą rejestracją. Obowiązkowi takiemu nie podlegają nowe pojazdy, na które wydano świadectwo homologacji, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 64 ust. 3 ww. ustawy. Według tego ostatniego przepisu badaniom technicznym przed pierwszą rejestracją podlegają także i te nowe pojazdy, w których dokonane zostały zmiany dotyczące m.in. pierwotnego przeznaczenia pojazdu oraz w których dokonane zostały zmiany budowy nadwozia lub podwozia powodujące m.in. zmianę masy. W art. 72 powoływanej ustawy zostały precyzyjnie określone dokumenty wymagane przy rejestracji pojazdu. Jak wynika z załączonych dokumentów w badanej sprawie, zostały - zdaniem organu odwoławczego - przedłożone wszystkie wymagane prawem dokumenty.

Omawiana decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 17 stycznia 1999 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Urząd Skarbowy w G. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze wskazano przede wszystkim na okoliczność, że nie może być dopuszczony do ruchu pojazd, który nie spełnia wymagań homologacyjnych, a taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi przytaczając stan faktyczny sprawy oraz argumenty prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), Sąd ten, orzekając w sprawie, nie jest związany granicami skargi. Granicę rozpoznania sprawy przez NSA wyznacza zatem co do zasady nie tylko samo żądanie skarżącego, ale przede wszystkim treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie administracyjnym. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 i art. 21 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.), nie ograniczył się jedynie do argumentów prawnych przedstawionych w skardze, lecz zbadał zaskarżoną decyzję (oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji) również pod kątem zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisów proceduralnych.

Oceniając legalność kwestionowanych decyzji administracyjnych podkreślić trzeba przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest, w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które - stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. - może być wszczęte albo na żądanie strony, albo z urzędu. W trosce natomiast o ochronę interesu publicznego na płaszczyźnie postępowania administracyjnego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dział IV k.p.a.) przewidują udział prokuratora. Przedstawione unormowanie prawne wskazuje zatem, iż postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie, gdy z wnioskiem o jego wszczęcie zwróci się uprawniony podmiot lub gdy nastąpi to z inicjatywy samego organu administracji publicznej (wszczęcie z urzędu).

W świetle dokumentów urzędowych zawartych w aktach rozpatrywanej sprawy jest niewątpliwe, że postępowanie w przedmiotowej sprawie - tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu, nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek Urzędu Skarbowego w G. Trzeba więc podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują (jako przepisy szczególne) legitymacji urzędów skarbowych do samodzielnego występowania w indywidualnych sprawach dotyczących innych podmiotów, prowadzonych według reguł określonych w k.p.a. Podkreślić trzeba również, iż czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiona sytuacja zaszła jednakże w rozpoznawanej sprawie. Skarżący - Urząd Skarbowy w G. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rejestracji przedmiotowego pojazdu jako samochodu ciężarowego. Nie miał on bowiem wspomnianego własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego. Okoliczność, iż urzędy skarbowe, co do zasady, dbają o interes publiczny, jakim są wpływy do budżetu Państwa z tytułu podatków, nie daje im jednak statusu strony w innych postępowaniach administracyjnych, szczególnie zupełnie nie związanych z materią podatkową.

Do ochrony interesu publicznego w tych innych postępowaniach powołane zostały takie organy, jak wspomniany prokurator oraz ten organ administracyjny, który rozstrzyga merytorycznie daną sprawę administracyjną - w tym przypadku organ rejestrujący dany pojazd.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wbrew powołanemu art. 61 § 1 k.p.a., bowiem Urzędowi skarbowemu w G., żądającemu wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji samochodu jako ciężarowego, nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o rejestracji pojazdu nie dotyczyła bowiem ani interesu prawnego, ani obowiązku tego organu podatkowego.

Ponadto wspomniana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji samochodu, jako decyzja negatywna (odmowna), została skierowana do Urzędu Skarbowego, który, jak wskazano, nie mógł być uznany za stronę postępowania. Skierowana zaś decyzja do takiego podmiotu jest równoznaczna ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Powyższe zarzuty dotyczą również zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, którą organ ten rozstrzygnął merytorycznie odwołanie i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest - jak wspomniano - dotknięta wadami nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.).

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Stosownie do okoliczności sprawy organ odwoławczy może podejmować środki prawne określone w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Obowiązkiem organu odwoławczego (Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej) w rozpoznawanej sprawie było zbadanie m.in., czy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte w sposób określony w art. 61 § 1 k.p.a. i czy decyzja wydana w wyniku tego postępowania została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie.

W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie (oraz skierowana do tej osoby), obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które, jak wskazano, nie powinno się w ogóle toczyć. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył rażąco wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 33 i 34 powyższej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.). Źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Powyższe uzasadniało w niniejszej sprawie dopuszczalność skargi Urzędu Skarbowego w G.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.