II OSK 987/18, Bezczynność w postępowaniu administracyjnym. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616467

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r. II OSK 987/18 Bezczynność w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.), del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 165/17 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budynku z przepisami oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, w przedmiocie zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budynku z przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postępowanie organów administracji dotknięte było przewlekłością postępowania w zakresie wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bk 115/16).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o: uchylenie wskazanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Najpierw odnotować trzeba, że zarzucane uchybienia wnoszący kasację wiąże z przewlekłością postępowania. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów złożonym w dniu 2 sierpnia 2016 r. W związku z tym, mimo że zaskarżony wyrok został wydany po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), na mocy art. 16 noweli, do niniejszego postępowania administracyjnego należy stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Dotyczy to także pojęcia przewlekłości. Nie było ono w ówczesnym stanie prawnym zdefiniowane zarówno w przepisach Działu I Rozdziału 7 k.p.a., jak i w dotyczących przewlekłości przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1-2 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Z art. 37 § 1 k.p.a. można było wywnioskować, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być utożsamiane z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. O ile w przypadku pojęcia bezczynności istotne było to, czy został dotrzymany termin załatwienia sprawy, o tyle w odniesieniu do przewlekłości istota sprowadzała się do oceny, czy działania organu, podejmowane w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych, zmierzały do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Skonstatować można, że te istotne cechy obu instytucji należących do procesowej dziedziny załatwiania spraw, tzn. bezczynności i przewlekłości, zostały uwypuklone w definicjach zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Przypomnieć jeszcze warto, że pomimo akcentowania różnych cech zjawiska przewlekłości, nie było w piśmiennictwie i orzecznictwie sporów co do tego, że przewlekłość polega m.in. na opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby, przeprowadzaniu czynności pozornych, a w rezultacie zwlekaniu z załatwieniem sprawy, nawet jeśli z punktu widzenia formalnego nie można organowi zarzucić bezczynności (por.m.in. Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012 s. 239; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4544/16).

W niniejszej sprawie ocenie pod kątem wystąpienia zarzucanej przewlekłości podlegają czynności organu podejmowane po otrzymaniu przez PINB w Hajnówce, w dniu 12 kwietnia 2017 r., wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 115/16. W okresie 14 dni, w którym na mocy ww. wyroku organ był zobowiązany do załatwienia sprawy, organ wystosował do skarżącego pismo informujące o pozostawaniu w obrocie prawnym postanowienia z dnia 19 listopada 2012 r., odmawiającego zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów postępowania, oraz wzywające skarżącego do przedłożenia dokumentacji obrazującej aktualny dochód.

W związku z tym od razu stwierdzić należy, że informacja o pozostawaniu w obrocie prawnym postanowienia z dnia 19 listopada 2012 r. była zbędna w świetle wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2017 r., co do dalszego postępowania. Wskazanie to jednoznacznie zobowiązywało organ do załatwienia sprawy z wniosku w formie procesowej. Natomiast niewątpliwie konieczne było ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego. W tym zakresie pisma z dnia 21 kwietnia 2017 r. nie można zatem uznać za zbędne. To, że następnie organ podjął próbę zakończenia postępowania poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie oznacza, że wezwanie do uzupełnienia wniosku było błędne. Warto odnotować, że następnie to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone, a w konsekwencji doszło do wydania postanowienia merytorycznego o odmowie zwolnienia od kosztów postępowania.

Działania organu nie można zakwalifikować jako zwlekania z załatwieniem sprawy. Po zwrocie akt konieczne było zaznajomienie się z aktualnym stanem sprawy, w sytuacji kilkuletniego trwania różnych postępowań wynikłych z niewykonywania przez skarżącego ostatecznego i prawomocnego postanowienia organu z dnia 14 czerwca 2010 r. zobowiązującego J. R. do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób likwidacji tego zagrożenia, w odniesieniu do stodoły zlokalizowanej na działce nr 1338 w N. Nadto, należało rozważyć wskazania co do dalszego postępowania, pamiętając, że WSA nie wykluczył wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skomplikowany, z uwagi na dużą ilość podejmowanych czynności procesowych i kilku postępowań administracyjnych i sądowych, charakter sprawy, jakkolwiek nie zwalniał organu z obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w wyroku WSA, nie pozwala na określenie zachowania organu jako przewlekłego prowadzenia postępowania. Warto podkreślić, że od okresu, w którym nie doszło do załatwienia sprawy odliczyć należy okres w którym skarżący miał obowiązek przedstawienia dokumentów.

Skoro nie doszło do przewlekłości, to nie tylko nie można mówić o naruszeniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale także nie było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.