Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1637150

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2014 r.
II OSK 981/13
Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Ewa Dzbeńska, del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1352/12 w sprawie ze skargi D. Ś. i Z. Ś. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia (...) października 2012 r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1352/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. I Z. Ś. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z (...) października 2012 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z (...) czerwca 2009 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie z (...) kwietnia 2009 r., odmawiającą wydania D. i Z. Ś. pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego na działce o numerze ewidencyjnym (...), obręb (...), gmina P.

Wyrokiem z 15 października 2009 r., II SA/Ol 741/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powyższe decyzje uchylił. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 - art. 81 k.p.a., ustali istnienie w stanie faktycznym sprawy przesłanek określonych w art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

W wyniku dalszego postępowania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z (...) grudnia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia (...) września 2010 r. (o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Ol 112/11 Sąd oddalił skargę na rozstrzygnięcie kasacyjne organu II instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie decyzją z (...) marca 2012 r. odmówił D. i Z. Ś. wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego na działce o nr ewid. (...), obr. (...), gmina P.

Organ wskazał, że decydującą okolicznością jest data zakończenia budowy. Według oświadczenia stron jest to początek roku 1998 r. Małżonkowie Ś. wyjaśnili, że w 1998 r. zakupili działkę z istniejącym na niej obiektem budowlanym, a ich działania ograniczyły się do utrzymania go w stanie niepogorszonym. Wskazali, że obiekt ten istniał na działce przed 11 lipca 1998 r. i był przez nich użytkowany. Natomiast w ocenie organu zebrana dokumentacja w postaci materiałów fotogrametrycznych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, kserokopii aktu notarialnego Repertorium "A" z Sądu Rejonowego w Mrągowie, Wydział Ksiąg Wieczystych oraz kserokopii dokumentów z operatu podziałowego działki nr (A) ze Starostwa Powiatowego w Mrągowie wskazuje, że w dniach (...) maja 1997 r. (data wykonania zdjęcia), (...) września 1997 r. (data podziału) oraz (...) grudnia 1998 r. (data sporządzenia aktu notarialnego), obecna działka o nr ewid. (...) była niezabudowana.

Przywołane okoliczności całkowicie zaprzeczają twierdzeniom stron, że budowa została zakończona na początku 1998 r., a ich czynności ograniczyły się do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym.

Odwołanie od decyzji wnieśli D. i Z. Ś. Zarzucili błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie, co doprowadziło do fałszywych i niekorzystnych dla skarżących wniosków. Podkreślili, że fakt nieuwzględnienia w treści aktu notarialnego istnienia obiektu budowlanego nie dowodzi w żaden sposób braku tego obiektu, skoro został on wybudowany bez wymaganego prawem zezwolenia. Zaznaczyli przy tym, że remont obiektu budowlanego po 2000 r. nie może być oceniony w kategoriach wyburzenia starego i postawienia nowego budynku. Zarzucili, że organ nie dokonał kwalifikacji prawnej postawionego przez nich budynku, sporny obiekt nie jest bowiem związany trwale z gruntem i nie posiada fundamentów, nie jest więc obiektem budowlanym. Odwołujący się podnieśli także, że organ dopuścił się nieprawidłowości w ocenie dowodów z przesłuchań świadków, pomijając niektóre zeznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z (...) października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że podstawowym kryterium legalizacji samowoli budowlanej z pominięciem naliczenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, jest okoliczność powstania obiektu budowlanego w okresie po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. Z aktu notarialnego Repertorium "A" Nr 8289/98 z dnia (...) grudnia 1998 r., wynika natomiast, że w tym dniu odwołujący się nabyli niezabudowaną nieruchomość rolną położoną w N. K., gmina P., a z zeznań świadków wynika, że sporny obiekt budowlany powstał dopiero około 2004 r.

D. i Z. Ś. wnieśli skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, względnie o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej, art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przesłuchania wszystkich wnioskowanych świadków, błędne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, a następnie dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokonania oceny prawnej obiektu posadowionego na działce skarżących pod kątem kwalifikacji tego obiektu budowlanego jako budynku, budowli lub obiektu małej architektury;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślił Sąd I instancji, że kwestią sporną pomiędzy organem a skarżącymi jest czas wybudowania budynku rekreacyjnego na działce o numerze ewidencyjnym (...). Stwierdził, że w toku ponownego postępowania przeprowadzonego po wyroku, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 741/09, organy zastosowały się do wytycznych tam zawartych. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 18 września 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia o zebranych dowodach i materiałach w sprawie. Ponadto skarżący brali udział w przesłuchaniach świadków, a nawet zadawali im pytania, o czym świadczą protokoły przesłuchań. W rezultacie brak jest uchybień formalnych, które można by postrzegać jako mające istotny wpływ na wynik prowadzonych postępowań.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że zakończenie budowy spornego obiektu nastąpiło po 11 lipca 1998 r., prawdopodobnie w latach 2002/2003. Z aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1998 r., na podstawie którego dokonano m.in. sprzedaży działki o numerze ewidencyjnym (...), obręb (...), gmina P., na której posadowiony jest sporny obiekt, wynika, że w dniu podpisania aktu notarialnego działka ta była niezabudowana. Ponadto z treści pisma Starostwa Powiatowego w Mrągowie z dnia 24 marca 2009 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie wynika, że każdy geodeta wykonując prace przy podziałach musi wykazywać budynki i budowle znajdujące się na gruncie. Jeśli jakiekolwiek trwałe obiekty budowlane znajdują się na gruncie geodeta musi je zmierzyć i wykazać w operacie technicznym, natomiast w operacie nr (...) z podziału działki pierwotnej (A) nie zostały wykazane żadne istniejące budynki. Budynek istniejący obecnie na działce nr (...) został pomierzony i uwzględniony na mapach sytuacyjno-wysokościowych dopiero w 2007 r. Kopia z operatu nr (...) wskazuje, że na dzień (...) października 1998 r. na spornej działce nie znajdował się żaden budynek. Potwierdzają to również zdjęcia Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z materiału fotogrametrycznego z prowadzonych nalotów, z których wynika jednoznacznie, że działka aktualnie oznaczona nr ewid. (...) obr. (...), gmina P. w dniu (...) maja 1997 r. była niezabudowana, natomiast w dniu (...) kwietnia 2005 r. była zabudowana dwoma obiektami budowlanymi.

Zwrócił Sąd I instancji uwagę na wyjaśnienia skarżącej D. Ś., zawarte w protokole z (...) kwietnia 2007 r. z kontroli przedmiotowej działki. Skarżąca wyjaśniła, że kupiła nieruchomość wraz z drewnianą szopą o wymiarach 5,0 x 6,0 m oraz wiatą ogrodową w 1998 r. Stwierdziła, że drewnianą szopę rozbudowała w okresie od 2002 do 2003 r. Wówczas to powiększono powierzchnię użytkową obiektu, wybudowano komin z cegły, zbudowano nową konstrukcję dachu wraz z jego pokryciem. Jednakże skarżąca nie była w stanie wskazać żadnego z elementów starego obiektu, gdyż został on obłożony nową płytą. Z protokołu wynika również, że w obiekcie wybudowana została instalacja elektryczna, wodociągowa i kanalizacyjna, a obiekt składa się z łazienki, kuchni i dwóch pokoi z salonem.

Sąd i instancji stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że pierwotnie na działce (...) stała szopa, to zgodnie z twierdzeniami D. Ś., w latach 2002/2003 doszło do jej kompleksowej rozbudowy. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a p.b.). Wyróżnikiem prac składających się na budowę (w tym także rozbudowę) jest natomiast powstanie nowej substancji budowlanej.

Wskazał Sąd I instancji, że do zastosowania procedury z art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2007 r. i uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wystarczy, aby po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 2003 r. została zakończona budowa jakiegokolwiek budynku, który następnie zostałby rozbudowany po 11 lipca 2003 r. W tym okresie musi być posadowiony konkretny budynek, który ma podlegać legalizacji. Ewentualna rozbudowa budynku wybudowanego w warunkach określonych w art. 3 ust. 1 ustawy, dokonana w późniejszym okresie, nie pozwala na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r.

WSA w Olsztynie zaznaczył, że cechy spornego obiektu budowlanego kwalifikują go jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest on niewątpliwie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., II OSK 1096/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama bowiem technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego. Nawet jeśli sporny budynek posadowiony został na fundamentach punktowych, to niewątpliwie jest on trwale połączony z gruntem, a tym samym wymagał pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji stwierdził, że w większości zaznania świadków potwierdzają okoliczności, jakie wyłaniają się ze wskazanych dokumentów. Świadek T. M. zeznała, że gdy nabyła w 2001 r. sąsiednią działkę o nr ewid. (B), na nieruchomości skarżących nie stał żaden obiekt, a budynek rekreacyjny powstał dopiero po około 3 latach, czyli prawdopodobnie w 2004 r. Podobnie A. G. stwierdził, że w 2001 r. na spornej nieruchomości nie było żadnego obiektu, prawdopodobnie budynek został wybudowany w 2004 r. Zeznania zaś M. B. są mało precyzyjne i niespójne, przez co organy słusznie odmówiły im wiarygodności. Wyjaśnienia świadka J. T. również nie potwierdziły wersji skarżącej co do terminu wybudowania budynku rekreacyjnego. Świadek ten stwierdził wprawdzie, że "coś stało w obszarze starej działki p. K. w tym obecnej działki p. Ś.", ale "nie jest w stanie dokładnie określić usytuowania tych obiektów". Ponadto dodał, że obiekt, który stoi obecnie jest większy od obiektów, które stały w latach 1995-1998 na tej działce. Tamte obiekty były mniejsze, miały w ocenie świadka około 4 m x 4 m.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi wskazującego na pominięcie przez organ zeznań Z. i M. K. (byłych właścicieli działki (...)) wskazał Sąd I instancji, że zarzut ten nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zeznania M. K. znajdują się w aktach sprawy, jednak nie wnoszą do niej istotnych ustaleń. M. K. zeznał jedynie, że w dniu sprzedaży działki stała na niej szopa o wymiarach 4x6 m, której dokładnej lokalizacji nie pamięta. Świadek stwierdził, że istniejący aktualnie obiekt nie jest tą szopą. Wprawdzie Z. K. w jednym z pism stwierdziła, że na działce znajdował się w 1997 lub 1998 r. domek, ale okoliczności tej nie potwierdziła już przed organem w trakcie przesłuchania w dniu (...) marca 2009 r. (k. 68 akt adm.) odmawiając złożenia wyjaśnień. Ponadto we wcześniejszym piśmie z dnia 1 czerwca 2007 r. (k. 22 akt adm.) podała, że na spornej działce znajdowała się jedynie szopa, wykorzystywana do przechowywania narzędzi. Wyjaśnienia Z. K. w ocenie Sądu I instancji nie są do końca spójne i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto świadek Z. J. był wzywany do złożenia wyjaśnień, jednakże uchylił się od tego obowiązku. W aktach sprawy znajduje się natomiast jego pismo z (...) października 2008 r. w którym oświadczył, że po analizie czasowej stwierdza, że budowa spornego domku letniskowego miała miejsce w latach 2003/2004.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Ś., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny zebrania i samej oceny materiału dowodowego przez organy administracji obydwu instancji, w szczególności poprzez pominięcie oceny przesłuchania wszystkich świadków, w tym wnioskowanych przez stronę, błędne przeprowadzenie dowodu z zeznań tych świadków, a następnie dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuciła także naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnej oceny prawnej obiektu posadowionego na działce skarżących pod kątem kwalifikacji i kryteriów kwalifikacji tego obiektu budowlanego jako budynku, zamiast dokonania jedynie oceny legalności działania organu administracji, w sytuacji gdy jednym z zarzutów wniesionej skargi był właśnie brak takiej oceny prawnej przez organy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, niewłaściwą ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, że obiekt budowlany, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem trwale związany z gruntem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze zostały także podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) zarzucając jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma prawna wyprowadzona z tego przepisu wymaga, aby konkretny budynek, który jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, musiał być posadowiony w okresie pomiędzy 31 grudnia 2003 r. a 11 lipca 1998 r., zaś ewentualna rozbudowa lub remont w późniejszym okresie nie pozwala na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w tym trybie, podczas gdy z treści tego przepisu wywieść należy normę prawną, wedle której jeżeli inwestor zakończył wykonywanie obiektu budowlanego po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to niezależnie od tego, że po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo nadbudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, z tym, że przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania. Zarzuciła także naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obiekt budowalny posadowiony na bloczkach betonowych jest obiektem trwale związany z gruntem.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazała skarżąca kasacyjnie, że nie miała możliwości uczestniczenia w przesłuchaniach T. M. i A. G., ponadto zeznania świadków były protokołowane w sposób stronniczy. Świadkowie, o których przesłuchanie wnioskowała skarżąca kasacyjnie, zostali pominięci bez wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu. Ponadto organy nie ustosunkowały się, tak jak Sąd I instancji, do pisma skarżącej z 14 sierpnia 2012 r. Niezrozumiałe jest dla skarżącej kasacyjnie uznanie przez Sąd za zasadne pominięcia zeznań J. T. i Z. J., oraz uznanie zeznań M. B. za mało precyzyjne i niespójne.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie wymagało uwidocznienia w operatach podziałowych budynków posadowionych na terenie działki podlegającej podziałowi. Ponadto budowa spornego obiektu została zakończona wiosną 1998 r. i w związku z powyższym "domek letniskowy" nie musiał być uwidoczniony na operacie podziałowym, operat nr (...) nie odzwierciedla zatem istniejącego stanu faktycznego albowiem wedle obowiązujących (na dzień (...) października 1998 r.) przepisów nie musiał być uwidoczniony żaden budynek. Nie sposób także ze zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wywieść wniosków, jakie wyprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie. Zdjęcia zostały zrobione w znacznych odstępach czasu, dodatkowo fakt, że w obiekt nie jest widoczny w 1997 r., a widoczny jest dopiero w 2005 r. nie oznacza, że jego budowa nie została zakończona w 1998 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w 1997 r. przedmiotowy obiekt był widoczny, lecz z uwagi na fakt ujawnienia na działce sprzed podziału nie mógł być przyporządkowany do działki skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że w ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na bloczkach betonowych jest trwale związany z gruntem. WSA w Olsztynie dokonał kwalifikacji tego obiektu w sposób całkowicie nieuprawniony, ponieważ w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wyraźnie zarzucała, że organy obydwu instancji pominęły całkowicie ten aspekt.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała skarżąca kasacyjnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., II OSK 1/10. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, sądownictwo administracyjne dopuściło legalizację budynków, których budowa została zakończona w ramach czasowych zakreślonych przedmiotowym przepisem, choćby ich stan faktyczny nie odpowiadał temu, który został ustalony na moment zakończenia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku z powodu błędnej wykładni tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten - inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach powoduje zaś rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych.

W ramach tej podstawy w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji ustalonego w sposób wadliwy stanu faktycznego sprawy, jak też nierozpoznanie sprawy w jej granicach poprzez dokonanie przez ten Sąd samodzielnej klasyfikacji przedmiotowego obiektu jako trwale związanego z gruntem.

Powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Ustalenia organów dotyczące daty wybudowania obiektu letniskowego są jednoznaczne. Z materiału dowodowego sprawy, szczegółowo przeanalizowanego przez WSA w Olsztynie, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku, jednoznacznie wynika, że budynek letniskowy na stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie działce o numerze ewidencyjnym (...), obręb (...), gmina P. nie powstał po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., co jest warunkiem zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Przesłuchiwanie kolejnych świadków, oraz ponowne przesłuchanie świadków uprzednio przesłuchanych po wyroku WSA w Olsztynie z 15 października 2009 r., II SA/Ol 741/09, nie doprowadziło do odmiennych ustaleń. Skarga kasacyjna także tych ustaleń nie podważa. Dlatego też wbrew wywodom kasacji nie można uznać, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowego ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. (A) k.p.a., jako nieusprawiedliwiony, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Przywołany przepis k.p.a. wskazuje, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby kwestionowana decyzja była pozbawiona któregoś z niezbędnych elementów.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). W przedmiotowej sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, polegającą na przyjęciu, iż budynek, którego dotyczy postępowanie nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie, gdyż jego budowa nie została zakończona do 11 lipca 1998 r. Zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego został zatem uzasadniony błędnymi ustaleniami dokonanymi przez organy. Z wyżej przedstawionych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało w tej sytuacji za chybiony.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia, wyjaśnić trzeba, iż błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: J.P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd I instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma prawna wyprowadzona z tego przepisu wymaga, aby konkretny budynek, który jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, musiał być posadowiony w okresie pomiędzy 31 grudnia 2003 r. a 11 lipca 1998 r., zaś ewentualna rozbudowa lub remont w późniejszym okresie nie pozwala na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w tym trybie. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej z treści tego przepisu wywieść należy normę prawną, wedle której jeżeli inwestor zakończył wykonywanie obiektu budowlanego po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to niezależnie od tego, że po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo nadbudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, z tym, że przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., II OSK 1/10. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika jednak, że legalizacji może podlegać jedynie przedmiotowy obiekt w postaci zrealizowanej po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. w sposób umożliwiający dokonanie odbioru. Ewentualna rozbudowa lub nadbudowa, dokonana po tej dacie podlega natomiast, jako odrębna część obiektu, przepisom art. 48-49 Prawa budowlanego.

Rację ma zatem WSA w Olsztynie, który w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wskazał, że do zastosowania procedury z art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2007 r. i uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wystarczy, aby po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 2003 r. została zakończona budowa jakiegokolwiek obiektu, który następnie zostałby rozbudowany po 11 lipca 2003 r. W tym okresie musi być posadowiony konkretny budynek, który ma podlegać legalizacji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.