II OSK 976/18, Nakaz wykonania robót budowlanych. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2693757

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 976/18 Nakaz wykonania robót budowlanych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie NSA: Roman Hauser, del. Andrzej Irla (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 411/17 w sprawie ze skarg J.B. i B.B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia (...) 2017 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 411/17) oddalił skargi J.B. i B.B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia (...) 2017 r. (znak: (...)) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia (...) 2017 r. (znak: (...)) nałożył na inwestorów J.B. i B.B. obowiązek wykonania - w terminie do 31 sierpnia 2017 r. - robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany zachodniej budynku mieszkalnego w miejscowości M. D. (...), usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości. Nakazane decyzją roboty budowlane obejmowały: demontaż stolarki okiennej z PCV oraz zamurowanie otworu okiennego bądź wypełnienie otworu okiennego luksferami.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wnieśli J.B. i B.B., kwestionując nałożony tą decyzją obowiązek.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB) decyzją z dnia (...) 2017 r. (znak: (...)) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia określającego materiał, którym wypełnić należy otwór po zdemontowaniu istniejącego okna w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego i orzekł w tym zakresie, że wypełnieniem otworu okiennego może być materiał przepuszczający światło, taki jak luksfery, cegła szklana lub inne nie otwierane przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30. W pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 12 stycznia 2017 r. pracownicy PINB w S. przeprowadzili z urzędu kontrolę wymienionej wyżej nieruchomości. Stwierdzili, że znajduje się tam murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny. W pomieszczeniu gospodarczym na poziomie parteru, w ścianie zachodniej, w odległości około 0,56 m od ogrodzenia między nieruchomościami - znajduje się otwór o wymiarach 56 x 132 cm, w którym zamontowane zostały luksfery, natomiast na poziomie piętra, w pomieszczeniu łazienki w tej samej ścianie - plastikowe okno o wymiarach 55 x 114 cm. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości są B.B. oraz J.B. Oświadczyli oni, że kontrolowany budynek został wybudowany w roku 1982, a ówcześni właściciele działki sąsiedniej wyrazili zgodę na wykonanie opisanych wyżej otworów. Luksfery w pomieszczeniu gospodarczym wykonano w trakcie budowy, natomiast luksfery w łazience zostały zdemontowane w roku 1998. Zamontowano wówczas tam okno o mniejszych rozmiarach (niższe), a pozostały otwór został zamurowany. Właściciel działki sąsiedniej wyraził zgodę na zamontowanie okna z PCV. W dniu (...) 2017 r. w siedzibie organu złożony został projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego będący załącznikiem do decyzji z dnia (...) 1982 r. znak: (...). Organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku, w którym ściana zachodnia (gdzie jest otwór z otwieranym oknem), znajduje się w odległości 0,56 m od granicy z działką sąsiednią - jest niezgodne zarówno z obowiązującymi obecnie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12) jak i z przepisami obowiązującymi w dacie budowy tj. przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ II instancji wyjaśnił, że wszelkie odstępstwa od projektu budowlanego należało uzgadniać z pracownikami organu, a nie z sąsiadem. W celu doprowadzania zachodniej ściany przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami konieczne było wdrożenie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, zamurowanie otworu okiennego w ścianie zachodniej doprowadzi inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Odwołując się do treści § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego uznał, że po demontażu stolarki okiennej z PCV - otwór okienny będzie można wypełnić materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne nieotwierane przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach - J.B. i B.B. zarzucili opisanej wyżej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Zarzucili także nieważność tej decyzji, gdyż w ocenie skarżących decyzja ta zawiera nieczytelne oznaczenie organu administracji (nieczytelna pieczęć) oraz nieprecyzyjnie sformułowane pouczenie (brak pełnego adresu organu). W uzasadnieniu skargi akcentowano, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły czynności mających na celu przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Narzucenie zaś sposobu wypełnienia otworu okiennego tylko luksferami świadczy o celowym i świadomym pogorszeniu używalności budowli. W tym kontekście przywołali ofertę producenta gotowych okien z pustaków szklanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. oddalił skargi. Zauważył, że zarówno stan faktyczny jak i prawny rozpoznawanej sprawy jest w istocie bezsporny. Skarżący zgadzają się bowiem z koniecznością likwidacji otworu okiennego w ścianie zachodniej, pod warunkiem, że będą mogli wypełnić ten otwór pustakiem szklanym. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zreformował decyzję PINB w ten sposób, że dopuścił wypełnienie otworu okiennego materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfer, cegła szklana lub inne nieotwierane przeszklenie, pod warunkiem zachowania klasy odporności ogniowej nie niższej niż E 30. Argumentował WSA w Kielcach, że wbrew twierdzeniom skarżących, rozstrzygnięcie powyższe w pełni umożliwia wypełnienie otworu okiennego nie tylko luksferami, ale również pustakami szklanymi, o ile spełniona zostanie norma odporności ogniowej. Pustak szklany mieści się bowiem bez wątpienia w pojęciu "innego nieotwieranego przeszklenia". Podkreślił sąd I instancji, że między stanowiskiem skarżących, a rozstrzygnięciem organu II instancji nie zachodzi więc sprzeczność. Zarazem, wskazał WSA w Kielcach, że podziela oceny orzekających organów administracji, iż w sprawie niewątpliwie ma miejsce naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Samo legalne zrealizowanie inwestycji nie oznacza bowiem, że dopuszczalne było wykonanie otworu okiennego w ścianie zachodniej tego budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. W takiej sytuacji organ zasadnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnośnie zarzutu nieczytelnego oznaczenia organu na wydanej decyzji, WSA w Kielcach wskazał, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W nagłówku zaskarżonej decyzji znajduje się pieczęć organu zawierająca jego pełną nazwę i adres, a jej odczytanie nie sprawia trudności. W pouczeniu istotnie nie wskazano adresu organu, za pośrednictwem którego należy wnieść skargę do sądu, ale adres ten widnieje w pieczęci w nagłówku decyzji, a nadto z akt sprawy nie wynika by skarżący mieli jakikolwiek problem z zachowaniem trybu i terminu wniesienia skarg do sądu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. wniósł B.B. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 268a k.p.a. W ocenie skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 80 Prawa budowlanego, PINB powinien upoważnić pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w szczególności do przeprowadzania kontroli. Skarga kasacyjna podawała, że pisemna forma upoważnienie pracowników PINB nie została zachowana. Tym samym pracownik PINB nie posiadał uprawnienia do przeprowadzenia kontroli w dniu 12 stycznia 2017 r. W aktach administracyjnych i sądowych brak jest takiego upoważnienia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że nie była poprawna konstrukcja skargi kasacyjnej, która w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucała sądowi I instancji naruszenie art. 268a k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów (...). Stwierdzić należy, że cytowany przepis jest przepisem procesowym, określającym tzw. przedstawicielstwo (pełnomocnictwo) administracyjne (por. K. Kmieciak, W. Chróścielewski, A. Krawczyk, J. Wegner, k.p.a. Komentarz, uwaga 1 do art. 268, WK 2019). W związku z charakterem wskazanego przepisu, wskazanie na jego naruszenie przez sąd I instancji, w ramach podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, nie było poprawne. Nadto, dostrzec trzeba, iż skarga kasacyjna, wbrew normatywnemu obowiązkowi (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), nie podawała zarzucanej postaci naruszenia przepisu (błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie), co nakazywało uznać, że przyjęta konstrukcja wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego była wadliwa.

Mimo stwierdzonych wad skargi kasacyjnej uznać należało, że podniesiony zarzut braku upoważnienia pracowników nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli budynku, nie zasługiwał na akceptację. W sprawie nie ulegało bowiem żadnych wątpliwości to, że czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników PINB w S., tj. przez inspektorów: J.K. oraz A.B. Z treści protokołu przedmiotowej kontroli nie wynika zarazem, aby osoby uczestniczące w kontroli kwestionowały tożsamość inspektorów nadzoru budowlanego, czy też ich uprawnienie do przeprowadzenia czynność lub aby zażądały okazania dokumentu, z którego upoważnienie takie mogłoby wynikać. Obecnie brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że przedmiotowa kontrola mogła zostać przeprowadzona przez osoby nieuprawnione jedynie z tego powodu, że w aktach administracyjnych nie znajduje się dokument potwierdzający zakres umocowania pracowników PINB. Stwierdzić przy tym trzeba, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają wymogu, aby zatrudnieni inspektorzy nadzoru budowlanego, w ramach wykonywania obowiązków należących do zadań tego organu administracji, musieli każdorazowo dysponować odrębnym upoważnieniem do przeprowadzenia takich czynności w każdej indywidualnej sprawie. Z uwagi więc na fakt, że czynności kontrolne w ocenianym przypadku zostały wykonane przez merytorycznych pracowników organu nadzoru budowlanego (inspektorów), zaś skarżący nie żądali w dacie kontroli okazania dokumentu umocowania tych osób do przeprowadzenia tej czynności, aktualnie podnoszony zarzut skargi kasacyjnej ocenić należało jako niezasadny. Nadto zwrócić należy uwagę na to, że opis i uwagi wyżej wymienionych pracowników organu nadzoru budowlanego zawarte w protokole z kontroli nie były kwestionowane. Stan faktyczny sprawy, którego elementem były wyniki kontroli był bezsporny. Sugerowana obecnie wadliwość nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.