Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610730

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 września 2013 r.
II OSK 956/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer (spr), del.Janusz Furmanek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. - K., E. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1227/11 w sprawie ze skargi I. J. - K., E. K., K. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/11 oddalił skargę I. J.-K., E. K., K. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) września 2011 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r. nakazującej I. J.-K. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z uwagi na wniosek skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Inspektora wobec zaistnienia przesłanek wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawczynie podniosły, że nakaz rozbiórki stał się bezprzedmiotowy z uwagi na jego trwałą niewykonalność na skutek zmiany okoliczności stanu faktycznego, które zaszły po jego wydaniu. W tym względzie wyjaśniły, że działka, na której posadowiony został budynek, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie istnieje na skutek dokonania decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. podziału tejże działki na dwie działki. Ponadto wskazały, że decyzja z 2002 r. zawiera niewłaściwe oznaczenie miejsca położenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany. W ocenie wnioskodawczyń za wygaśnięciem decyzji przemawia również interes stron i interes społeczny. Wykonanie bowiem przedmiotowego nakazu rozbiórki spowoduje naruszenie prawa własności należącego do dwóch skarżących tj. E. K. i K. K., będących użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, gdyż nakaz rozbiórki nie uwzględnia legalnego stanu obiektu istniejącego przed podjęciem robót budowlanych przez skarżącą. Ponadto wnioskodawczynie odrębnym pismem wniosły o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania na okoliczność, że skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, co potwierdziłoby brak faktycznych i prawnych możliwości wykonania decyzji PINB w G. Organ wskazał, że bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację), co nie ma miejsca w tej sprawie. Okoliczność, że inwestor (osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej), nie posiada obecnie jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnych właścicielek nieruchomości. W takim przypadku, także w stosunku do aktualnych właścicielek nieruchomości może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto, nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, jeżeli nadal jest zarządcą obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, wskazując, że skarżąca jest obecnie dzierżawcą działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron przedmiotowego postępowania na okoliczność tego, że skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości jest bezzasadny, ponieważ w zebranym materiale dowodowym brak jest dowodu zaprzeczającego jakoby w chwili obecnej było inaczej. Decyzja leży w interesie społecznym, gdyż skarżąca złamała normy powszechnie obowiązującego prawa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie:

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z (...) czerwca 2002 r.,

- art. 29 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że na podstawie ww. decyzji można prawidłowo oznaczyć w tytule egzekucyjnym zgodnie z wymogami określonymi w art. 27 § 1 pkt 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek podlegający wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (tekst jedn.: zgodny z nakazem z tejże decyzji), choć nie ma podstaw ku temu w przedmiotowym postępowaniu, bowiem zaszły zmiany w stanie faktycznym,

- art. 59 § 1 pkt 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że obowiązek określony w nakazie rozbiórki jest nadal prawidłowo oznaczony i możliwa jest jego egzekucja pomimo innego obecnie stanu faktycznego,

- art. 59 § 1 pkt 5 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że można przeprowadzić egzekucję obowiązku zawartego w decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r., choć obowiązek niepieniężny nałożony na zobowiązaną okazał się niewykonalny i niewykonalność ma charakter trwały (co powoduje niemożność wyegzekwowania obowiązków wynikających z tej decyzji),

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego w zakresie dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, choć zobowiązana wnosiła dowody na okoliczność nieistnienia obowiązku oraz niemożliwości jego wykonania, w szczególności na skutek nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez strony dowodu z ich przesłuchania, który miał w sprawie istotne znaczenie,

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz lakonicznego uzasadnienia decyzji nie odnoszącego się do wniosków strony.

W uzasadnieniu wskazały podobną argumentację, jak we wniosku oraz podniosły dodatkowo, że obecnie użytkownikami wieczystymi nieruchomości są córki skarżącej, a zatem i właścicielami budynków znajdujących się na niej. Zatem wykonanie przez adresata nakazu rozbiórki, wiązałoby się z popełnieniem deliktu prawa cywilnego, który naraziłby skarżącą na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec córek.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia (...) września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ podniósł, że w sprawie, której przedmiotem jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego istnieje materialno-prawny stosunek administracyjny pomiędzy organem, który podjął to orzeczenie, a adresatem tej decyzji albo jego następcami prawnymi, dopóki istnieje obiekt budowlany objęty tym nakazem. Zatem wyzbycie się prawa własności obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki przez sprawcę samowoli budowlanej, czy podział działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany nie powoduje, że nakaz ten staje się bezprzedmiotowy. Powyższe zdarzenia powodują zmiany w stanie prawnym tego obiektu, lecz zmiany te nie pociągają za sobą ustania powstałego administracyjno-materialnego stosunku prawnego, gdyż wszystkie podstawowe jego elementy nadal są zachowane, tj. podmiot i przedmiot. W tej sytuacji adresatem obowiązku staje się następca prawny sprawcy samowoli budowlanej, a przedmiotem jest obiekt, którego lokalizacja nie uległa zmianie, nastąpiło bowiem tylko wydzielenie nowej działki z tej, na której usytuowany jest obiekt budowlany, w związku z czym, na mocy odrębnych przepisów prawa, zmieniła się także nazwa - numer - działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, przy czym zmiana numeru działki ma jedynie charakter porządkowy. W ocenie organu, skoro wykonanie decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r. było i jest technicznie możliwe, a decyzja nie jest bezprzedmiotowa, zatem bezzasadne jest badanie pozostałych przesłanek wygaszenia ww. decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ wyjaśnił, że są one bezprzedmiotowe, albowiem ustawa ta nie stanowiła podstawy orzekania. Odnosząc się do rozbieżności w oznaczeniu tzw. numerem policyjnym nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek jak i kwestii władania przez skarżącą nieruchomością organ odwoławczy wskazał, iż sąd administracyjny badał te kwestie w związku ze skargą na decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki nie znajdując podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze do sądu skarżące zarzuciły następujące naruszenia:

- art. 10 w zw. z art. 140 oraz art. 136 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ II instancji zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego wskutek czego skarżące nie przedłożyły wniosków dowodowych na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości, objętej nakazem rozbiórki,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 162 § 1 pkt 1, art. 7, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 § 1 i § 2, 59 § 1 pkt 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec błędnego przyjęcia, iż nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji z 2002 r.

Ponadto strony podniosły, iż w sprawie zaistniały przesłanki nieważności wynikające:

- z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 288 § 1 k.k., gdyż wykonanie nakazu rozbiórki przez adresata decyzji spowoduje czyn zagrożony karą tj. przestępstwa polegającego na zniszczeniu mienia należącego do właścicieli nieruchomości,

- z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wobec rozpoznania odwołania tylko skarżącej, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione wspólnie przez nią oraz jej córki.

Skarżące ponowiły argumenty zawarte w odwołaniu wskazując, iż w ich ocenie decyzja zobowiązująca do rozbiórki obiektu budowlanego jest trwale niewykonalna ze względów przedmiotowych (podział działki nr (...), wadliwe oznaczenie położenia nieruchomości) jak i podmiotowych (brak po stronie adresata decyzji tytułu prawnego do nieruchomości). Podniesiono, że nakaz rozbiórki skierowano do osoby, która nie może ze względu prawnych jak i faktycznych tego nakazu wykonać, przy czym w sprawie nie mamy do czynienia z następstwem prawnym pomiędzy adresatem decyzji a użytkownikami wieczystymi działki.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, poddając dokładnej analizie przesłanki wygaśnięcia decyzji. W ocenie sądu decyzja nie stała się bezprzedmiotowa ani ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia ani też dlatego, że podmiot, którego decyzja dotyczyła utracił wymagane kwalifikacje lub przestał istnieć. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi z następujących powodów: Przedmiotem rozpoznania przez organ było ustalenie tego, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a więc organ nie naruszył art. 288 § 1 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu decyzji natomiast właściwie oznaczono strony wnoszące odwołanie, a więc nie rozpatrzono odwołania tylko jednej skarżącej. Organ nie naruszył też art. 10 k.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 136 k.p.a., gdyż w sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości. Zatwierdzenie podziału działki nie ma znaczenia dla bytu prawnego decyzji o rozbiórce. Sąd nie podzielił też argumentów skargi, że w sprawie istniały podstawy do wygaszenia wyżej wskazanej decyzji. Stan faktyczny nadal bowiem istnieje (budynek nie został rozebrany) i nie można też wywodzić, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny. Podział nieruchomości nie skutkuje bezprzedmiotowością nakazu rozbiórki. Sąd stwierdził, że przyjęcie rozumowania przedstawionego w skardze prowadziłoby do tego, że w praktyce łatwo można by ominąć orzeczony nakaz rozbiórki. Skarżąca w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego była dzierżawcą nieruchomości oraz inwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 14 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2830/02 przesądził o prawidłowości zobowiązania skarżącej do rozbiórki samowoli budowlanej. Obowiązek rozbiórki związany jest z przedmiotem, ale może też przechodzić na następców prawnych. Wobec tego stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty, gdyż istnieje zarówno podmiot będący adresatem decyzji jak i przedmiot objęty nakazem rozbiórki, a zatem brak jest okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje powoływanie się strony na własny interes czy interes społeczny bowiem do realizacji normy art. 162 § 1 k.p.a. niezbędne jest wypełnienie obu zawartych w przepisie przesłanek w tym bezprzedmiotowości. Powstanie samowoli budowlanej jest stanem, który godzi w interes społeczny. Podnoszona kwestia rozbieżności w oznaczeniu nieruchomości numerem policyjnym nie miała wpływu na całość postępowania zwykłego i nie może przesądzać o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem lokalizacja budynku nie budzi wątpliwości wobec wskazania nr ewidencyjnego działki. Sąd nie odniósł się do ewentualnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż nie były one podstawą prawną zaskarżonej decyzji o odmowie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwrócił też uwagę na mylne określenie w skardze do sądu, napisanej przez pełnomocnika, decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) września 2011 r. jako utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki, podczas gdy przedmiotowa decyzja utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce i tylko w takim zakresie była badana przez sąd.

Od tego wyroku skarżące złożyły skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo błędnego utrzymania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy organ II instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny czy zostały spełnione przesłania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r., a w szczególności w sposób nieprawidłowy dokonał oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r., a mianowicie dokonywał tej oceny według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r., jak również oceniał te przesłanki na podstawie niepełnego i wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ II instancji powinien oceniać te przesłania według prawidłowo ustalonego stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia, w którym to stanie faktycznym osoba zobowiązana do przeprowadzenia rozbiórki została pozbawiona możliwości wykonania tej decyzji, z powodu utraty tytułu prawnego do tej nieruchomości, jak również w którym brak jest obecnie nieruchomości opisanej w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia (...) czerwca 2002 r.,

2.

art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez sąd I instancji stanu faktycznego, który ustalił organ II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, pomimo iż wskazany stan faktyczny nie zawierał tak istotnych okoliczności jak ustalenie, kto dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, a w szczególności nie zawierał ustaleń czy skarżąca dysponuje tytułem prawnym do tej nieruchomości umożliwiającym wykonanie jej nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy organ II instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości, błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, jak również wydał swą decyzję bez zawiadomienia skarżących o zamknięciu postępowania dowodowego, czym uniemożliwił im przedłożenie dowodów na okoliczność kto obecnie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości,

3.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 10 w związku z art. 140 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, iż organ II instancji dopuścił się uchybień w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a mianowicie organ II instancji nie skorzystał, na podstawie art. 136 k.p.a., z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki, a w szczególności nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki, pomimo, iż miał świadomość konieczności przeprowadzenia takiego dowodu, z uwagi na uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego - tj. nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez strony dowodu z ich przesłuchania na okoliczność nie posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości, które to okoliczności miały w sprawie istotne znaczenie, jak również w sytuacji, gdy organ II instancji zaniechał, pomimo ustawowego obowiązku określonego w art. 10 k.p.a., zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków i żądań, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie istniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości a skutkiem czego skarżący, nie mieli świadomości że postępowanie dowodowe w sprawie zostało zakończone i na skutek tego nie przedłożyli wniosków dowodowych na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości, która to okoliczność posiadała w sprawie podstawowe znaczenie, skutkiem czego zebrany w sprawie materiał dowodowy przez organ II instancji był niepełny i budzący wątpliwości,

4.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 288 § 1 Kodeksu Karnego polegające na tym, że sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a mianowicie nie stwierdził nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku socjalno - gospodarczego wybudowanego na nieruchomości bez pozwolenia na budowę pomimo, iż wykonanie tej decyzji skutkować będzie popełnieniem przez skarżącą, jako osobę nie dysponująca tytułem prawnym umożliwiający dokonywanie zmian na przedmiotowej działce, przestępstwa polegającego na zniszczeniu mienia należącego do obecnych właścicieli nieruchomości, tj. przestępstwa określonego w art. 288 § 1 Kodeksu Karnego,

5.

art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na rozstrzyganiu przez sąd I instancji poza granicami sprawy, a mianowicie orzekanie przez sąd I instancji, jak wynika z sentencji zaskarżonego orzeczenia, w przedmiocie skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji gdy skarżące w swej skardze zaskarżyły decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., co wskazuje, iż sąd I instancji orzekając nie badał legalności wydania decyzji przez organ II instancji, lecz skoncentrował się na merytorycznej ocenie decyzji organu I instancji, gdyż to wskazana decyzja dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę,

6.

art. 3 § 1 i art. 138 p.p.s.a. polegające na wskazaniu w sentencji orzeczenia sądu I instancji, iż przedmiotem orzekania była skarga na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji gdy skarżące w swej skardze z dnia (...) listopada 2011 r. zaskarżyły decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., przez co orzeczenie nie spełnia wymogów formalnych zawartych w art. 138 p.p.s.a. gdyż, zgodnie z sentencją orzeczenia, została oddalona skarga na decyzję inną niż zaskarżona.

Zarzuciły również naruszenie prawa materialnego: art. 52 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przy ocenie czy skarżąca, będąca zobowiązaną do rozbiórki obiektu budowlanego, jest w stanie wykonać wskazany nakaz, w sytuacji gdy wskazana osoba nie mieści się obecnie w określonym w art. 52 ustawy Prawo budowlane katalogu osób zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki obiektu. Nie można bowiem zobowiązać osoby nie posiadającej tytułu prawnego do nieruchomości aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby.

Wniosły ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazały, że z istoty wygaśnięcia decyzji administracyjnej wynika, iż ocena przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia powinna dotyczyć stanu faktycznego następczego w stosunku do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji. Sąd natomiast oparł się na nieaktualnych ustaleniach. Nieprawidłowe jest również twierdzenie, że okoliczność kto posiada tytuł prawny do nieruchomości nie ma znaczenia w sprawie. Niszczenie cudzych rzeczy jest obwarowane bowiem sankcją prawnokarną. Sąd i organy nie podjęły próby weryfikacji stanu prawa własności i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd w związku z tym nieprawidłowo ocenił zarzut nieważności. W związku ze wskazaną przez sąd decyzją podlegającą kontroli istnieje wątpliwość, czy nie orzekał on poza granicami sprawy, a ponadto sentencja nie odpowiada sprawie zawisłej przed sądem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa dotycząca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r. nakazującej I. J. K. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego. Natomiast postępowanie to nie dotyczyło oceny zasadności samej decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r., jak również nie dotyczyło zagadnień związanych z postępowaniem egzekucyjnym mającym na celu doprowadzenie do wykonania przedmiotowej decyzji.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów zawartych w pkt 5 i 6 jako najdalej idących, a w których skarżący podnosi, że Sąd I instancji rozstrzygał poza granicami sprawy. Albowiem jak wynika z wyroku orzekał w przedmiocie skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedmiotem skargi była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) lipca 2011 r. Zarzuty te są bezprzedmiotowe, należy bowiem odróżnić przedmiot sprawy (w tym przypadku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji), od rodzaju decyzji jakie zgodnie z art. 138 k.p.a. może wydać organ II instancji (zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję).

Bezprzedmiotowe są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 1, 2, 3 skargi kasacyjnej. Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji nie kwestionowały aktualnego stanu prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości i znajdującego się na niej budynku objętego decyzją z dnia (...) czerwca 2002 r. o rozbiórce. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast istota sporu sprowadza się do odmiennej oceny prawnej tego stanu faktycznego.

Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj.art. 52 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim należy wskazać, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na następców prawnych. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że obowiązek rozbiórki związany jest z przedmiotem, ale może też przechodzić na następców prawnych. Wobec tego stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty, gdyż istnieje przedmiot objęty nakazem rozbiórki, który ciągle nie został wykonany, natomiast podejmując postępowanie egzekucyjne trzeba będzie rozważyć, czy obowiązek ten może wykonać adresat decyzji o rozbiórce, czy też jego następcy prawni. Jednym słowem podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 p.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny wyżej wymienionych osób. Nawet jeśli obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, czy też inny podmiot dysponujący gruntem, to jego sukcesor prawny wchodzi w prawa i obowiązki inwestora. W takich okolicznościach podejmując postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku należy ustalić, czy dotychczasowy adresat decyzji może wykonać ten obowiązek, czy też obowiązek ten przeszedł na jego następców prawnych. Zgodnie z art. 28a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art. 28a u.p.e.a. dotyczy między innymi sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. W takich sytuacjach obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Wówczas należy wykazać zarówno fakt następstwa prawnego jak i np. okoliczności dotyczące oznaczenia działek w ewidencji gruntów, wskazując, że określona w decyzji o rozbiórce działka ewidencyjna o danym numerze, została podzielona na działki ewidencyjne o kreślonych numerach. Zarówno przejście obowiązku wykonania rozbiórki na następcę prawnego jak i podział działki i wynikająca stąd zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów nie powoduje, że decyzja o wykonaniu rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751).

W niniejszej sprawie nadal istnieje stosunek materialnoprawny w postaci obowiązku wykonania rozbiórki budynku jego byt prawny nie ustał, a wskazywane zmiany prawne, które nastąpiły po wydaniu decyzji o rozbiórce nie spowodowały wygaśnięcia tego obowiązku, tym samym bezprzedmiotowości decyzji.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości, która jest przesłanką konieczną nie została spełniona, tym samym badanie pozostałych przesłanek nie miało prawnego znaczenia. Z uwagi na niespełnienie przesłanki bezprzedmiotowości zasadnie organy odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r. nakazującej I. J. - K. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego przy ulicy (...) w M.

Natomiast odrębnym zagadnieniem, nie będącym przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie w postępowaniu egzekucyjnym osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...) czerwca 2002 r. z ewentualnym uwzględnieniem zmian stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu tej decyzji.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe stąd też nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.