Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610728

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 września 2013 r.
II OSK 948/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr).

Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer, del.Janusz Furmanek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 501/11 w sprawie ze skargi J.L. i A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu

1.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

2.

zasądza od J.L. i A.L. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 501/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi J.L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Radłów z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), w punkcie 2) określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnie (dalej jako: "PINB") wstrzymał prowadzone bez pozwolenia na budowę roboty budowlane związane z odbudową wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w Sternalicach, na działce nr ewid. A, położonej w miejscowości Sternalice. Jednocześnie organ ten nałożył na Gminę Radłów obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

Wnioskiem z dnia 24 września 2010 r., ustanowiony przez Wójta Gminy Radłów pełnomocnik, zwrócił się do Gminy Radłów o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...) Wójt Gminy Radłów, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 4, ust. 2 pkt 2 art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przeprowadzenie robót budowlanych związanych z odbudową wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej na działce nr ewid. A, położonej w miejscowości Sternalice. Określając w decyzji warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji wskazał, iż linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gabaryty istniejącego budynku (szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku) i geometria dachu pozostają bez zmian, jak w stanie istniejącym. Nadto podał także, iż nie zmienia się lokalizacja i wymiary odbudowywanej wieży (usytuowanie w miejscu poprzednim, na stropie i konstrukcji dachowej budynku, wysokość od stropu do kalenicy wieży - 7,6 m, hełm na wieży czterospadowy). Bez zmian pozostają także dotychczasowe zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną odprowadzanie ścieków bytowych, odprowadzenie wód opadowych następuje natomiast na własny teren nieutwardzony. Nie zmienia się również zjazd na teren działki z drogi publicznej. Organ zaznaczył także, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik (nr 1) do decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że istniejąca remiza położona jest w obszarze przyulicznej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej wsi Sternalice, na działce będącej własnością Gminy Radłów. Argumentował, iż budynek remizy w obecnym kształcie powstał ok. 1935 r. i wymagał remontu z uwagi na zły stan techniczny drewnianej konstrukcji wieży sygnalizacyjnej, a odbudowa wieży w jej dotychczasowym kształcie pozwoli na utrzymanie charakterystycznej formy architektonicznej. Organ wskazał, że inwestycja nie ingeruje w istniejący układ przestrzenny i jest zgodna z istniejącą funkcją terenu. Ponadto stwierdził, że inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J.L., współwłaściciel sąsiedniej działki nr B, zakwestionował określoną w decyzji wysokość wieży i wskazał, że odległość wieży od jego budynku mieszkalnego nie spełnia wymagań § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego cały budynek remizy winien był ulec rozbiórce zgodnie z decyzją PPRN w Oleśnie z (...) maja 1986 r. zatwierdzającą projekt budowlany jego budynku mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazując na przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. podał, iż w związku z tym, że działka nr A we wsi Sternalice położona jest na terenie, dla którego nie ma ustanowionego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy winny zostać ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż spełnienie określonych w ww. przepisie warunków, organ I instancji ustalił w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej istniejącej zabudowy, przeprowadzonej stosownie do wskazań § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyniki natomiast tej analizy, przedstawione zostały w formie tekstowej i graficznej i stanowią załącznik (nr 2) do zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono granice obszaru analizowanego (w granicach większych niż wymagana minimalna trzykrotna szerokość frontu działki według granic przedstawionych na załączniku nr 1). Wskazał, iż na ww. obszarze istnieje zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której ze względu na charakter inwestycji nie analizowano pod względem innych cech tej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja nie ma uchybień czy nieprawidłowości, które uzasadniałyby usunięcie jej z obrotu prawnego. Nadto Wójt Gminy Radłów prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął decyzję zgodną ze stanem faktycznym i prawnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zapewnił też stronom czynny udział w postępowaniu. Następnie odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium uznało je za nietrafne. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ocena dopuszczalności realizacji planowanego zamierzenia na danym terenie, ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonaniu tej oceny, wymienia ww. art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Badanie natomiast zgodności rozwiązań technicznych planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami wspomnianego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nastąpi na późniejszym etapie realizacji inwestycji, w tym wypadku na etapie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, należącej do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, organ odwoławczy wskazał, iż wynika ona z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007 Nr 11, poz. 160), w którym m.in. Trybunał wskazał, iż dla wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej na terenie pozbawionym planu miejscowego nie jest konieczne posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyli J. i A.L., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu do skargi zarzucili, iż inwestor nie pozostaje właścicielem przedmiotowej działki nr A. Nadto zauważyli, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wcześniejszej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnie z dnia (...) maja 1968 r., nr (...), na mocy której przedmiotowy budynek remizy przeznaczony został do rozbiórki. Zarzucili, że budynek remizy strażackiej wraz z samowolnie odbudowaną wieżą zlokalizowany został niezgodnie z obowiązującymi warunkami odległościami między budynkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie podali, iż wszystkie ściany z otworami i bez otworów remizy strażackiej zlokalizowane zostały w ich granicy, zasłaniając im dostęp do światła. Skarżący podnieśli również, że okapy dachów remizy strażackiej zwisają nad ich własnością powodując w czasie opadów zniszczenia na ich posesji, za które jednakże nie otrzymali do tej pory żadnej rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w zarzutach skargi. Sąd I instancji wskazując na art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwana dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sąd I instancji wskazując na treść art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż w aktach administracyjnych, które winny być odzwierciedlać wszystkie przeprowadzone czynności oraz być kompletne brak jest dokumentacji dotyczącej wymaganych uzgodnień. Sąd I instancji wskazał, iż projekt decyzji, który przedłożony został dopiero na żądanie Sądu, został sporządzony przez uprawniony podmiot. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że na terenie objętym inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również i to, że wnioskodawca rozpoczął odbudowę wieży strażackiej bez uzyskania stosownych pozwoleń, a organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie zadaniem organów było ustalenie, czy możliwe jest powstanie obiektu o określonych parametrach, cechach i funkcji oraz pod jakimi warunkami na danym terenie. Sąd I instancji przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania wyjaśnił, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie do decyzji organu I instancji został dołączony załącznik "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków", o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (część tekstowa), nazwany załącznikiem nr 2 do decyzji, jednak nie stanowi ono w istocie załącznika, gdyż nie został on w ogóle podpisany. Nadto zaznaczył, iż załącznik nr 1 stanowiący mapę, podpisany został przez Kierownika Referatu Piotra Górskiego, a nie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji w tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji decyzja organu I instancji pozbawiona jest powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie. Sąd I instancji wskazał, iż powyższy brak stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dostrzeżone uchybienia procesowe miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji. Decyzja wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy co do ustalenia warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez tę samą osobę uprawnioną do ich wydania. Nadto organy winny zadbać o to, aby w sprawie dochowane zostały wymogi proceduralne, a akta administracyjne odzwierciedlały wszystkie przeprowadzone przez organy czynności w tym i przewidziane przepisem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że nie znajduje natomiast uzasadnienia w niniejszej sprawie zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący niezgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestie tego rodzaju będą szczegółowo badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji, w tym wypadku na etapie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Przy wydawaniu bowiem decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach ww. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w związku z przepisem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie dopuściło się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia ani też art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji zawierała wymagane przez prawo załączniki, opisane w sposób nie budzący wątpliwości co do ich związku z tą decyzją;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego ocenę, zgodnie z którą w przedłożonych aktach administracyjnych zabrakło dokumentacji dotyczącej wymaganych uzgodnień - bez jednoczesnego uszczegółowienia, które z uzgodnień miałyby zostać - w ocenie Sądu pierwszej instancji - obligatoryjnie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie i jakie elementy przyjętego przez Sąd stanu faktycznego determinowałyby taki obowiązek, a w dalszej kolejności pominięcie wzmiankowanego motywu we wskazaniach Sądu co do dalszego postępowania;

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej "p.u.s.a."), poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli sądowej i błędne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym akt ten został pozbawiony elementów niezbędnych dla poczynienia ustaleń w sprawie, a przez to narusza art. 107 § 1 k.p.a., w związku z przepisem § 9 rozporządzenia, a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie dopuściło się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia ani też art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji zawierała wymagane przez prawo, załączniki, opisane w sposób nie budzący wątpliwości co do ich związku z tą decyzją, a także poprzez ocenę, że w sprawie wymagane było przeprowadzenie uzgodnień, gdy przyjęte przez Sąd ustalenia stanu faktycznego nie wskazują na taki obowiązek.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena dokonana przez Sąd I instancji nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Bowiem załącznik stanowiący mapę załącznik nr 1 zawiera wyraźne odniesienie "do decyzji o warunkach zabudowy Nr (...) z dnia (...).12.2010 r.". Na mapie tej oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 ustawy), a ponadto zawarto część graficzną wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Poza tym w pkt 3 sentencji decyzji Wójta Gminy Radłów zawarto wyraźne odniesienie do "załącznika nr 1 do decyzji". Z kolei znajdujący się w aktach sprawy załącznik nr 2 obejmuje część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Załącznik ten został opisany jako: "Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...).12.2010 r. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (część tekstowa)". Nadto, z zamieszczonego w tym dokumencie oznaczenia terenu inwestycji (działka nr A, obręb Sternalice) oraz opisu rodzaju planowanego przedsięwzięcia (odbudowa wieży na budynku remizy OSP w Sternalicach; przewidywane odtworzenie wieży w miejscu poprzedniej na stropie i konstrukcji dachowej budynku remizy; wieża o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,1 m x 3,1 m i wysokości 7,6 m (mierząc od stropu do kalenicy) z hełmem czterospadowym) wynika jednoznacznie, że objęta tym załącznikiem część tekstowa analizy dotyczy inwestycji, dla której warunki zabudowy ustalono w przedmiotowej decyzji. Co więcej, wszystkie sformułowane w tym załączniku konkluzje zostały przeniesione do motywów decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie mając powyższe na uwadze, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby brak podpisu właściwego organu na opisanych wyżej załącznikach nakazywał przyjąć, że przedmiotowa decyzja nie zawierała w ogóle wymaganych prawem załączników do decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji "pozbawiona jest powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie". Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji, poprzestając na wskazaniu, że decyzja organu pierwszej instancji jest niekompletna, odstąpił od dalszej analizy przeprowadzonego przez organy administracji postępowania, gdy w istocie wytknięte uchybienie nie stanowiło naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie - nie uprawniało do uchylenia decyzji organów obu instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nawiązując do omawianej oceny Sądu I instancji w kwestii brakującej dokumentacji dotyczącej "wymaganych uzgodnień" podniesiono, że w uzasadnieniu Sądu brakuje również jednoznacznego wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie, gwarantującego doprowadzenie czynności procesowych organu administracyjnego w niniejszej sprawie do zgodności z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji poprzestając na formalnej ocenie załączników do decyzji, nie dokonał merytorycznej kontroli wydanej decyzji, niezasadnie przyjmując, że w sprawie doszło do uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Za uzasadnione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli sądowej i błędne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym akt ten został pozbawiony elementów niezbędnych dla poczynienia ustaleń w sprawie, a przez to narusza art. 107 § 1 k.p.a., w związku z przepisem § 9 rozporządzenia, a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji administracyjnej, wśród których znajduje się m.in. rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście naruszenia ww. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należy stwierdzić, iż dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia formalne w postaci braku podpisu osoby przygotowującej analizę stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji, nie miały w istocie wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej ocena dokonana przez Sąd I instancji nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie zarówno załącznik graficzny oznaczony nr 1 jak i załącznik nr 2 zawierający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji organu pierwszej instancji zostały opisane w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, co do ich związku z decyzją poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. Brak podpisu Wójta Gminy Radłów lub osoby działającej z jego upoważnienia na tych dokumentach nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku tekstowym w przypadku kiedy można zidentyfikować dokument, jako załącznik do konkretnej decyzji, chociażby z tego względu, iż sformułowane konkluzje w tym załączniku zostały przeniesione do motywów decyzji organu I instancji nie stanowi naruszenia art. 107 § 8 k.p.a. Kwestia ta jest jednoznacznie oceniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12 i z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2338/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należało uznać za wadliwe, a zarzut skargi kasacyjnej za zasadny.

Co do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego niezgodności opisanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to należy podzielić stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji, iż kwestie te będą szczegółowo badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji tj. na etapie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie wieży na budynku remizy OSP w Sternalicach. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04,OSP 2004, Nr 11, poz. 135, trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., winno być traktowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 70/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Stwierdzić należy, że skoro stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie naruszało prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.