Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610714

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 września 2013 r.
II OSK 903/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Gliniecki, del. WSA Robert Sawuła.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1587/11 w sprawie ze skargi R. Z. i J. H. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1587/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. i J. H. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...), stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt M. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2011 r. przekazał Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w O. pismo R. Z. w części dotyczącej warunków utrzymania trzody chlewnej w gospodarstwie należącym do A. i D. S. W dniu 27 maja 2011 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne w gospodarstwie D. S.

W protokole z przeprowadzonej kontroli odnotowano jedną nieprawidłowość w zakresie braku decyzji PLW o uznaniu stada bydła za urzędowo wolne od gruźlicy, brucelozy, enzootycznej białaczki bydła. Kontrola ta wykazała też, że pomieszczenie jest puste, suche, bez śladów i zapachu prowadzenia jakiejkolwiek produkcji wędlin i uboju świń. Pismem z dnia 9 czerwca 2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował R. Z. o ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli. Decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie niewłaściwych warunków utrzymania trzody chlewnej w gospodarstwie D. S.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez R. Z. i J. H. organ II instancji uznał, że nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie mają oni interes faktyczny a nie interes prawny. Postępowanie dotyczyło naruszenia przepisów prawa weterynaryjnego w zakresie m.in. utrzymania zwierząt gatunku świń w gospodarstwie należącym do D. S., a więc tylko jej jako adresatowi decyzji, która kształtuje jej prawa i obowiązki strony przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2011 r. Organ podkreślił też, że sprawy związane z wydostawaniem się niewłaściwych zapachów nie należą do kompetencji oraz właściwości Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli R. Z. i J. H., domagając się stwierdzenia jego nieważności, a także stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia (...) czerwca 2011 r. wskutek wydania jej z naruszeniem praw strony postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z ich skargą skierowaną do Starosty O. na emitowanie do powietrza i gleby substancji negatywnie oddziaływujących na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Szkodliwe związki od 2 lat są emitowane z sąsiadującego z nieruchomością skarżących zabudowania obory, usytuowanej w siedlisku A. S., w której jego żona D. S. prowadzi tuczarnię świń liczącą niekiedy ponad 200 szt. Hodowla prowadzona jest bez wybudowanego odpowiedniego systemu odprowadzającego wydzieliny i wydaliny do szczelnych zbiorników oraz systematycznego czyszczenia chlewa i wywożenia ściółki przesiąkniętej odchodami.

Zdaniem skarżących w świetle tych okoliczności, mają oni interes prawny, a nie tylko interes faktyczny, w domaganiu się od Powiatowego Lekarza Weterynarii odpowiednich czynności zmierzających do egzekwowania od hodowcy przestrzegania prawa. Po złożeniu takiego żądania stali się stronami w postępowaniu administracyjnym. Brak powiadomienia ich jako stron postępowania o wszczęciu postępowania stanowi, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii narusza art. 28 k.p.a. i art. 61 k.p.a. i w związku z tym powinna być wycofana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii prawidłowo uznał, że R. Z. i J. H. nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2011 r. ze względu na brak legitymacji. Prowadzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. postępowanie zostało wprawdzie zainicjowane skargą wniesioną przez skarżących, jednakże zostało ono wszczęte z urzędu i prowadzone było w celu zbadania przestrzegania warunków hodowli świń w gospodarstwie należącym do A. S. i D. S. określonych w przepisach: ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. W tych warunkach nie budzi wątpliwości stanowisko organu, że skarżący nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż wskazane przepisy odnoszą się tylko i wyłącznie do podmiotów prowadzących hodowlę. Zatem skarżący jako sąsiadujący z gospodarstwem A. i D. S., jak słusznie uznał organ, nie mają interesu prawnego do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Brak legitymacji skarżących do wniesienia odwołania był oczywisty i nie wymagał prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym samym do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Trafnie więc organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych.

Sąd podkreślił też, że podnoszone w skardze zarzuty, iż prowadzona przez A. i D. S. hodowla świń jest uciążliwa dla skarżących nie podlegają badaniu przez lekarza weterynarii, lecz przez organ ochrony środowiska oraz organ inspekcji sanitarnej. Zatem skarga skarżących z dnia 22 marca 2011 r. skierowana do Wójta Gminy M. w zakresie tych zarzutów powinna być skierowania do organów administracji publicznej właściwych do ich rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. Z., będący radcą prawnym, zarówno w swoim imieniu jak i jego żony, J. H. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji, zarzucając mu:

1.

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. przyjmującą, iż skarga na nieprawidłowe działania Powiatowego Lekarza Weterynarii będącego organem niezespolonej administracji rządowej i żądająca podjęcia czynności przez ten organ ze względu na interes prawny skarżących się - nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, a więc możliwości zaskarżenia wydanej przez ten organ decyzji, a także błędną ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku, że skarżącym nie przysługuje prawo do dowodzenia niestosowania się hodowcy do regulacji ustawy o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r., albowiem nie mają przymiotu strony, a wskazane przepisy odnoszą się tylko i wyłącznie do podmiotów prowadzących hodowlę, mimo wykazania swojego interesu prawnego oraz roszczenia prawnego skierowanego do organu administracji,

2.

zasady zawartej w art. 7 k.p.a. przez nie rozpatrzenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku udokumentowanych zarzutów wskazujących na manipulację dokonywaną przez hodowcę, które podważały zasadność umorzenia postępowania administracyjnego (na ustalenia zawarte w protokółach tych kontroli powołał się Sąd w uzasadnieniu jako nie budzące wątpliwości i pozwalające na zaniechanie postępowania dowodowego) i potwierdzały zarzuty emisji przez hodowlę szkodliwych gazów w stężeniu zagrażającym zdrowiu osób sąsiadujących z hodowlą,

3.

zasady wyrażonej w art. 75 k.p.a. przez nie rozpatrzenie wszelkich źródeł informacji wskazanych przez skarżących się, a mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wykazania braku podstaw do umorzenia przez organ administracji prowadzonego dochodzenia.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Sąd pominął w swoich rozważaniach, że zatruwanie powietrza atmosferycznego szkodliwymi dla zdrowia gazami pochodzącymi z rozkładu wydalin i wydzielin hodowanych świń było efektem prowadzonej hodowli na skutek nie przestrzegania norm zawartych we wskazanych ustawach, co było wcześniej stwierdzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz przedstawiciela burmistrza M. w czasie pierwszej kontroli we wrześniu 2010 r. Kontrola stwierdziła prowadzenie hodowli w oborze pozbawionej odpływu wydalin i wydzielin świń do uszczelnionych zbiorników, a także składowanie znacznych ilości obornika przesyconego odchodami świń "za stodołą". Prowadzący kontrolę zobowiązali hodowcę do wybudowania płyty obornikowej zbiornika na gnojowicę w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. W terminie wyznaczonym przez komisję hodowca nie wybudował płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę nadal zatruwając powietrze szkodliwymi dla zdrowia gazami. Reakcją Powiatowego Lekarza Weterynarii na niewykonanie zaleceń wybudowania płyty obornikowej zbiornika na gnojowicę powodujących dalsze rozprzestrzenianie się gazów zawierających szkodliwy dla zdrowia siarkowodór oraz amoniak, a także w związku z żądaniami skarżących się dokonania przeliczenia ilości hodowanych świń w stosunku do wielkości i ilości boksów hodowlanych - było podjęcie decyzji o wszczęciu w dniu 13 maja 2011 r. postępowania administracyjnego z urzędu mimo braku takiej potrzeby. Wszczęcie postępowania z urzędu powodowało w ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii, że skarżący przestali być stroną postępowania, wbrew treści art. 28 k.p.a.

Ponadto decyzja o umorzeniu postępowania została wydana bez przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez skarżących, co stanowiło wyraźne naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a. stanowiącego, że w postępowaniu organ administracji publicznej działając zarówno z urzędu jak na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skarżący wskazali też, że występują w obronie swojego interesu prawnego jakim jest konstytucyjne prawo ochrony zdrowia oraz prawo do życia na swojej posesji w środowisku wolnym od skażeń szkodliwymi dla zdrowia gazami. Nie powinien budzić wątpliwości obowiązek nadzoru weterynaryjnego przestrzegania wymagań weterynaryjnych w gospodarstwach utrzymujących zwierzęta, co jest ściśle związane nie tylko z ochroną samych zwierząt ale także z ochroną środowiska, co ma stanowić gwarancję, że hodowla ta nie będzie emitowała gazów w stężeniu szkodliwym dla zdrowia ludzkiego. Ponadto - zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP - ochrona środowiska jest obowiązkiem wszystkich władz publicznych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako ustawa p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Art. 28 k.p.a., który wskazany został przez skarżących stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, iż status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie chociażby z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny.

W przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. uznał, iż że R. Z. i J. H. nie posiadali legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia (...) czerwca 2011 r., którą umorzono postępowanie w sprawie niewłaściwych warunków utrzymania trzody chlewnej w gospodarstwie D. S. Stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy podzielone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który podniósł, iż postępowanie administracyjne zainicjowane było skargą R. Z. i J. H., jednakże w istocie prowadzone było z urzędu, a ewentualne skutki prawne, w razie merytorycznego rozstrzygnięcia, skierowane byłyby jedynie wobec hodowcy, a tym samym tylko jemu przysługuje ewentualna legitymacja do wniesienia odwołania. Sąd powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu I instancji przepisy te nie mogą stanowić podstawy do przyznania interesu prawnego właścicielom nieruchomości sąsiadujących. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni zasadne.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie kontroli warunków utrzymania trzody chlewnej wywołane zostało pismem z dnia 22 marca 2011 r., jakim R. Z. zwrócił się do Wójta Gminy M. i w którym domagał się interwencji w oparciu o art. 378 ust. 3 i art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w związku z naruszaniem, jego zdaniem, przepisów dotyczących ochrony środowiska poprzez prowadzoną przez sąsiada hodowlę świń. Pismo to zostało przekazane przez Wójta w trybie art. 65 k.p.a. Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w części dotyczącej zakresu jego kompetencji. Wskazano w nim między innymi na możliwe uchybienia w zakresie przestrzegania norm regulujących zasady hodowli świń. Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął z urzędu postępowanie kontrolne. Wobec niestwierdzenia uchybień postępowanie to zostało umorzone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęły organy, a za nimi Sąd I instancji, iż postępowanie takie, prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich innych, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, dotyczy jedynie interesu prawnego hodowcy, a co za tym idzie tylko temu pomiotowi służyć będzie legitymacja do ewentualnego wniesienia środka odwoławczego. Podkreślenia wymaga bowiem, iż regulacje zawarte w tych przepisach stanową m.in. o wymaganiach weterynaryjnych w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich minimalnych warunkach hodowli takich zwierząt, w tym świń oraz regulują sposób postępowania z takim zwierzętami. Należy w tym miejscu wskazać szczególnie na uregulowania rozdziału 3 ustawy o ochronie zwierząt, rozdziału 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz rozdziału 3 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które to przepisy stanowią katalog norm regulujących szczegółowo powołane zasady hodowli.

Organy weterynaryjne kontrolują wykonywanie przez hodowców obowiązków nałożonych na nich przez powyższe akty prawne. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych wydają decyzję o jakiej mowa art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 19 ust. 3 i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Nie sposób przyjąć, aby akty prawne mające zastosowanie w sprawach z zakresu Inspekcji Weterynaryjnej oddziaływały w jakikolwiek sposób na uprawnienia właścicieli sąsiednich działek, a w szczególności aby stanowiły o ich obowiązkach czy ograniczały w jakikolwiek sposób ich uprawnienia.

Zaznaczyć jednak trzeba, że w sytuacji, gdy wskutek naruszenia wymagań utrzymania hodowli zwierząt dochodzi do naruszenia norm ochrony środowiska, np. na skutek przedostawania się na sąsiednią nieruchomość substancji szkodliwych w ilościach przekraczających dopuszczalne wartości, właściwymi do podjęcia działań będą organy ochrony środowiska. I to w postępowaniu przed tymi organami mogą poszukiwać ochrony osoby, których prawa zostały naruszone. Wskazać w tym miejcu należy chociażby na regulacje zawarte w dziale III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008.25.150 z późn. zm.)

Tym samym słusznym było uznanie, zarówno przez organy administracji jak i Sąd I instancji, że R. Z. i J. H. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w przedmiocie naruszenia przepisów prawa weterynaryjnego w gospodarstwie należącym do D. S. Tym samym nie mogli być oni uznani za stronę tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak wyrażone stanowisko było zgodne z prawem, a zatem nie można było przyznać słuszności zarzutowi naruszenia tego przepisu, zawartemu w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.