Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2689811

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 lutego 2019 r.
II OSK 901/17
Nakaz rozbiórki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.).

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 919/16 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję nr (...) Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) maja 2016 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. oddalił skargę W. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia (...) maja 2016 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

MWINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) marca 2016 r., którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nakazano W. P. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m, posadowionego na działkach numer (...) i (...) w miejscowości K., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7 i 77, art. 11 i art. 15 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że bezsprzeczne jest, iż sporna inwestycja została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dotyczącego wykonania dwóch wolnostojących wiat. Brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest wykorzystanie instytucji zgłoszenia dla realizacji innego niż w zgłoszeniu obiektu budowlanego, czyli obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, pod pozorem ubiegania się o skutek prawny wynikający z instytucji milczenia, inwestor w rzeczywistości realizuje zupełnie inny obiekt, który przystaje do wymogów uzyskania pozwolenia na budowę, a nie przystaje do wymogów zgłoszenia. Sąd wskazał, że nie chodzi tutaj o sytuację, w której inwestor zgłasza obiekt, który w swej istocie wymaga pozwolenia na budowę, a organ tego nie zauważa i upływ czasu generuje skutek prawny, który może być następnie uzdrowiony w trybie art. 51 p.b. Chodzi tu o sytuację, w której obiekt zrealizowany jest zupełnie inny od obiektu zgłoszonego. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, włącznie z dokumentacją fotograficzną, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 p.b. Sąd podkreślił, że zgłoszenie inwestora dotyczyło zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch wiat wolnostojących. Natomiast przedmiotowa inwestycja, zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli z dnia (...) lipca 2015 r., załącznikiem do protokołu i dokumentacją fotograficzną, polega na wybudowaniu jednego obiektu budowlanego - budynku zadaszonego z orynnowaniem o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie poziomym ok. 18,30 x 12,00 m, wyposażonego w instalację elektryczną z wydzielonymi dwoma pomieszczeniami. Jedno pomieszczenie budynku stanowi pomieszczenie gospodarcze, a w drugim znajduje się urządzenie do ostrzenia piły. Pod otwartą częścią zadaszonego budynku znajduje się piła taśmowa (urządzenie do cięcia drewna). Z zebranych dowodów wynika, iż wnioskiem z dnia (...) listopada 2013 r. skarżący zgłosił do Starosty M. zamiar budowy dwóch konstrukcyjnie niepołączonych wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy 25 m2 każda. Jednak przedmiotowa budowa została wykonana niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W wyniku oceny wykonanych robót budowlanych organy zasadnie, zdaniem Sądu, stwierdziły, że wybudowano inny obiekt budowlany. Inwestor zgłosił realizację dwóch wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy 25 m2, a wybudował jeden obiekt jako budynek o łącznej powierzchni zabudowy 219,6 m2. W związku z faktem, iż wykonany obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej jest bez wątpienia innym obiektem (tzn. budynkiem, w którym wykonywana jest działalność usług tartacznych po zainstalowaniu urządzeń do takiej działalności) niż zgłoszone przez inwestora do Starosty dwie niepowiązane konstrukcyjnie wiaty, należy uznać, że wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, które podlegają hipotezie art. 48 p.b. Różnica pomiędzy dwoma wiatami a budynkiem dostosowanym do prowadzenia działalności tartacznej jest widoczna i ostra na tle definicji budynku i wiaty. Należy więc przyjąć, że budowa takiego budynku wymagała pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia niezbędnych do legalizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego dokumentów. Skarżący nie skorzystał z tego prawa i zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. organ obowiązkowo musiał wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. przez ich pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w art. 48 ust. 1 p.b., w sytuacji gdy doprowadzenie "wiaty" do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b., gdyż doszło do odstąpień od warunków zgłoszenia, co skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego, a nie postępowaniem na podstawie art. 48 p.b.;

- art. 48 ust. 1 p.b. przez wydanie nieprecyzyjnego nakazu rozbiórki, skutkującego jego niewykonalnością;

b) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1-5 p.b. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez skarżącego, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest nieprecyzyjna i w konsekwencji niewykonalna, a ponadto, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy zawarte w art. 50 i 51 p.b.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 p.b., mimo, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu;

- art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w z w. z art. 48 p.b. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału w sprawie, a w szczególności przez przyjęcie, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli A. P. i B. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problemem spornym, do którego sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb z art. 48 p.b., czy też z art. 50-51 p.b.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych w pełni potwierdza ustalenia organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji, że zrealizowany przez skarżącego kasacyjnie obiekt nie stanowi wiaty objętej zgłoszeniem z dnia (...) listopada 2013 r., zrealizowanej jedynie z odstępstwem od tego zgłoszenia "w formie jednej całości w miejsce dwóch wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy 25 m2 każda", lecz jest samowolnie wzniesionym budynkiem. Do poczynienia takiego ustalenia wystarczy samo porównanie treści zgłoszenia z dnia (...) listopada 2013 r. i rysunków będących jego załącznikami z treścią protokołu kontroli z dnia (...) lipca 2015 r. oraz dołączonych do niego zdjęć i rysunków, aby nie było żadnych wątpliwości, że obiekt wzniesiony przez skarżącego kasacyjnie nie jest obiektem objętym zgłoszeniem i nawet nie wykazuje do niego podobieństwa. Skarżący kasacyjnie zgłosił bowiem zamiar budowy dwóch wiat o powierzchni 25 m2, a zrealizował obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy w zupełności wystarczał do poczynienia właściwych ustaleń i należytego rozpoznania sprawy.

Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w trybie art. 48 p.b., a nie w trybie art. 50-51 p.b., a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko zaakceptował.

Nie jest przy tym trafny zarzut, że w sprawie tej nie można określić, jaką część obiektu budowlanego skarżący zobowiązany jest rozebrać. W świetle jednoznacznych ustaleń organów nadzoru budowlanego rozbiórce podlega bowiem przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej w całości.

Nie ma przy tym znaczenia czy do powierzchni zrealizowanego obiektu budowlanego prawidłowo zaliczona została powierzchnia "pod otwartą częścią zadaszonego budynku", ponieważ rozbiórce podlega cały obiekt. Zauważyć przy tym wypada, że ze zdjęć i rysunków przedmiotowego obiektu wynika, że nad "otwartą częścią zadaszonego budynku" usytuowana jest wydzielona ścianami (z płyt OSB) umieszczona nad tą powierzchnią część budynku z oknem. Tak więc nawet i ta część obiektu nie wykazuje cech wiaty, a powierzchnia "pod otwartą częścią zadaszonego budynku" jest ściśle powiązana z samowolnie wzniesionym obiektem.

Odnosząc się do wywodów skarżącego kasacyjnie, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. nie zajął się kwestią ustalenia z jakimi odstępstwami w sprawie tej mamy do czynienia, podkreślić trzeba, iż to, że organ rozpatrzył sprawę niezgodnie z oczekiwaniami strony nie oznacza, że jej nie rozpoznał należycie. Organ prawidłowo ustalił bowiem, że objęte zgłoszeniem wiaty nie zostały zrealizowane (nie można więc mówić o "odstępstwach" od czegoś, czego w ogóle nie zrealizowano), a zamiast nich wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę zupełnie inny obiekt budowlany.

Sąd I instancji nie naruszył zatem ani art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. i art. 48 ust. 1 p.b., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w z w. z art. 48 p.b.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach rozpatrywanej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.