Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2227405

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 grudnia 2016 r.
II OSK 866/15
Obowiązek składania sprawozdania „zerowego” dotyczącego odbierania odpadów komunalnych

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka (spr.), del. WSA Rafał Wolnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1517/14 w sprawie ze skargi E. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.v.s.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1517/14, rozpoznając skargę E. (...) Sp. z o.o. w N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) czerwca 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z (...) kwietnia 2014 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.600 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, dotyczącego odbierania odpadów komunalnych, za IV kwartał 2012 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy N. decyzją z (...) kwietnia 2014 r., powołując się na art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb oraz art. 9zd w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.600 zł z tytułu złożenia sprawozdania dotyczącego odbierania odpadów komunalnych za IV kwartał 2012 r. po terminie. Organ administracji ustalił, że sprawozdanie zostało złożone 56 dni po terminie, to jest w dniu 28 marca 2013 r. zamiast do dnia 31 stycznia 2013 r., a nadto dopiero po wezwaniu przez organ administracji.

Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji twierdziła, że nie była zobowiązana składać sprawozdania za IV kwartał 2012 r., gdyż w tym okresie nie odbierała odpadów komunalnych i w związku z tym brak podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej z tytułu złożenia sprawozdania po terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z (...) czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to każdy przedsiębiorąca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez wójta gminy. Skoro zaś skarżąca była wpisana do tego rejestru, to była zobowiązana do składania sprawozdań. W tych okolicznościach SKO uznało, że wymierzenie skarżącej kary z tytułu złożenia sprawozdania z uchybieniem terminu było zasadne.

W skardze skarżąca podniosła zarzuty, które sprowadzały się do dwóch kwestii. Po pierwsze, zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zdarzeń, które miały miejsce zanim ten przepis wszedł w życie. Po drugie, błędnej wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającej na uznaniu, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, to każdy przedsiębiorąca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez wójta gminy, niezależnie od tego, czy w danym okresie sprawozdawczym rzeczywiście odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że obowiązek składania sprawozdań na podstawie art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy tylko tych przedsiębiorców wpisanych do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy rzeczywiście świadczą takie usługi. Odwołał się przy tym do art. 9x ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w którym przewidziano sankcję dla przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, stwierdzając, że przepis ten świadczy, że ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie miała obowiązku złożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji zastosowały w sprawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zdarzenia, które miało miejsce w czasie, gdy ten przepis nie obowiązywał. W związku z tym wskazał, że zgodnie z art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, art. 1 pkt 17 tej ustawy w zakresie dotyczącym art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2013 r., a więc po IV kwartale 2012 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, SKO w W. zarzuciło naruszenie art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawa kasacyjna związana z zarzutem naruszenia powołanych przepisów sprowadzała się do twierdzenia, że użyte w pierwszym z tych przepisów sformułowanie "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" to każdy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, bez względu na to, czy faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Uzasadniając ją wskazano, że wprawdzie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa się w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisany do rejestru w danym kwartale nie odbierał odpadów komunalnych, w szczególności ustawa ta nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że taki podmiot ma obowiązek składania tak zwanego sprawozdania zerowego, to jednakże nie uregulowano w niej także sytuacji odwrotnej, czyli brak przepisu, z którego wynikałoby, że taki podmiot jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Zwrócono też uwagę na cel nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzającej obowiązek składania sprawozdań, którym było w ocenie SKO m.in. uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem SKO wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest sprzeczna z tym celem, gdyż powoduje, że podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych pozostawałby poza kontrolą organu prowadzącego rejestr. Podniesiono także, że za wykładnią przyjętą przez organy administracji przemawiają względy wykładni systemowej. W związku z tym wskazano na przepisy przewidujące możliwość kontroli przez organ administracji złożonych sprawozdań i stwierdzono, że dopuszczenie do tego, że przedsiębiorca, który nie odbierał odpadów komunalnych w danym okresie sprawozdawczym, nie ma obowiązku złożenia sprawozdania taką kontrolę utrudniałoby, gdyż w razie niezłożenia sprawozdania nie byłoby wiadome, czy powodem tego było niewywiązanie się z obowiązku, czy też fakt, iż przedsiębiorca faktycznie nie odpierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Ponadto SKO w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Podstawy kasacyjne nawiązujące do zarzutu naruszenia tych przepisów sprowadzają się do tezy, że błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zastosowano art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie tego przepisu. Wyjaśniając to bliżej wskazano, że obowiązek złożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r. powstał po 1 stycznia 2013 r., a więc już pod rządami powołanego przepisu.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej oddalenie albo uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto w piśmie procesowym z 19 grudnia 2016 r. powołała się na wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, twierdząc, że Sąd ten podzielił jej argumentację o braku konieczności składania sprawozdań zerowych w sytuacji, gdy przedsiębiorca wpisany do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednak nie odbiera odpadów komunalnych.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) jest zasadna. Art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy, po terminie został dodany ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.). Tą samą ustawą wprowadzono też obowiązek składania sprawozdań, co wynikało m.in. z dodania art. 9n. W przepisach przejściowych (art. 23) postanowiono natomiast, że co do zasady nowelizacja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z pewnymi wyjątkami, w tym dotyczącymi m.in. art. 9x ust. 1 pkt 5, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Z powołanego art. 23 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika więc, że przepisy przewidujące obowiązki sprawozdawcze weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś przepis przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, po terminie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w art. 21 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że pierwsze sprawozdania, o których mowa m.in. w art. 9n ust. 1, składa się za pierwszy kwartał 2012 r. Oznacza to, że uchybienia dotyczące obowiązku złożenia sprawozdań w 2012 r. w tym roku nie były sankcjonowane. Uchybienia te były natomiast sankcjonowane od 1 stycznia 2013 r. Jeżeli więc sprawozdanie za czwarty kwartał 2012 r. należało - jak wynika z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - złożyć w terminie do 31 stycznia 2013 r., to do uchybienia tego terminu miał zastosowanie obowiązujący od 1 stycznia 2013 r. art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Zdarzeniem podlegającym sankcji jest bowiem złożenie sprawozdania po terminie, a więc zdarzenie, które mogło mieć miejsce dopiero po 31 stycznia 2013 r. Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem przyjął, że powołany przepis został niewłaściwie zastosowany. W ocenie NSA, co do zasady mógł on być stosowany do uchybienia terminu do złożenia sprawozdania za czwarty kwartał 2012 r., gdyż termin złożenia takiego sprawozdania upływał w dniu 31 stycznia 2013 r., a więc pod rządami art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji i związana z tym zasadność jednej z podstaw kasacyjnych nie mają jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie miała obowiązku składać sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za czwarty kwartał 2012 r., gdyż w tym okresie nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co powoduje, że art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do skarżącej nie miał zastosowania, tyle że z innego powodu.

Rozważając zatem drugą z podstaw kasacyjnych przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rozbieżność co do wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przykładem tej rozbieżności są wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14, jako reprezentatywny dla stanowiska, według którego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to także przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który w rzeczywistości odpadów tych nie odbiera, oraz powołane w uzasadnieniu tego wyroku wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14 i z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15, a także powołany przez skarżącą wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, jako reprezentatywne dla poglądu głoszącego, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który rzeczywiście odbiera odpady.

Druga istotna okoliczność to zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), którą z dniem 1 lutego 2015 r. dodano w art. 9n tej ustawy ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wskazana nowelizacja powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady. W związku z tym powstaje pytanie, jakie znaczenie ma ta nowelizacja dla wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących przed jej wejściem w życie, czyli tych, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której zgodnie z obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadą tempus regit actum, prawnie istotne są przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, a więc w dniu (...) czerwca 2014 r. Po pierwsze, chodzi o ustalenie, czy wskazana nowelizacja w ogóle może być brana pod uwagę przy wykładni przepisów obowiązujących przed wejściem jej w życie; po drugie, czy potwierdza ona, że obowiązek składania sprawozdań zerowych istniał także wtedy, gdy w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie było art. 9n ust. 6.

Udzielając odpowiedzi na te pytania wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może mieć znaczenie dla wykładni przepisów obowiązujących przed tą nowelizacją. Dobrym tego przykładem jest uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, w której przyjęto, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). W sprawie tej zasadniczy problem polegał na tym, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie było przepisu, który regulowałby wprost zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast nowelą z 8 marca 2013 r. kwestię tę uregulowano jednoznacznie dodając w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustęp 3a, stwierdzający, że stroną takiego postępowania jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tej sytuacji NSA przyjmując, że także przed wejściem w życie tej noweli stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym to postępowanie, odwołał się do argumentu związanego z późniejszym stanem prawnym. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "odniesienie się do treści przepisu prawa w jego późniejszym brzmieniu może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą". Jednocześnie NSA uznał, że nowelizacja w zakresie przepisu mówiącego o tym, jaki podmiot jest stroną postępowania "nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej". Wyjaśnił też, że "wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Ponadto wskazał, że "zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku", co uznał za konsekwencję "niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej uchwale opowiedział się zatem po pierwsze, za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej ze zmienianych przepisów. Ponadto NSA sformułował pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku.

W doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując natomiast kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. (Tomasz Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (Agnieszka Bielska-Brodziak, Zygmunt Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.).

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie brak przekonujących argumentów, które pozwalałyby obalić domniemanie normatywnego charakteru dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustępu szóstego. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, mimo że przed jej uchwaleniem w orzecznictwie przyjmowano wykładnię, w której kwestionowano obowiązek składania sprawozdań przez przedsiębiorcę wpisanego do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który faktycznie tych odpadów nie odbiera (tak w wyrokach WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 396/14 i WSA w Warszawie z 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2773/13), nie wskazano na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do wykładni obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu tej ustawy w ogóle nie wyjaśniono przyczyn dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego, wprowadzającego obowiązek składania sprawozdań zerowych. W tej sytuacji, w ocenie NSA, należy przyjąć, że ustawodawca spostrzegł, iż dotychczasowy stan prawny nie dawał podstaw do wyinterpretowania takiego obowiązku i zdecydował się na dodanie przepisu, który będzie stanowił jego podstawę. Ponadto w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zamieszczono przepis przejściowy (art. 9 ust. 1), w którym stanowi się, że sprawozdania za 2014 r. składa się zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Ustawodawca uwzględnił zatem, że nastąpiła zmiana przepisów dotyczących sprawozdań. Oczywiście powołany art. 9 ust. 1 nie jest jednoznaczny, gdyż nowelizacja, o której mowa, zmieniła także inne przepisy dotyczące składania sprawozdań, przede wszystkim wprowadziła obowiązek składania sprawozdań półrocznych zamiast kwartalnych. Jednakże nie przesądza to tego, że ten przepis przejściowy, sformułowany bardzo ogólnie, nie dotyczy także obowiązku złożenia sprawozdania zerowego.

W końcu, w ocenie NSA, istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem, że dodanie do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego miało charakter normatywny, jest to, że wiąże się on z sankcją administracyjną. Nie sposób przyjąć, że nie ma różnicy w stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. i po jej wejściu w życie, mimo że obecnie w tekście prawnym istnieje przepis mówiący o obowiązku składania sprawozdań zerowych, a wcześniej takiego przepisu nie było. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie można z tak różnych tekstów prawnych wyprowadzać tej samej normy prawnej i to stanowiącej podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej.

Ostatecznie zatem NSA stoi na stanowisku, że zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodano ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania. Tym samym NSA podziela stanowisko przyjęte w wyrokach NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14, z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15 oraz z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14 i nie podziela poglądu przyjętego w wyroku NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest zasadna.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym skargę uwzględniono, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdanie odrębne

Zdanie odrębne s. NSA Małgorzaty Masternak-Kubiak.

I. Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15. Nie zgadzam się zarówno z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji, jak i z uzasadnieniem wyroku.

W niniejszej sprawie istota spornego zagadnienia sprowadza się do oceny, czy w świetle art. 9n ust. 1-5, art. 9x ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 - zwana dalej: "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podmiot, który jest wpisany do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a faktycznie nie wykonujący tej działalności, jest obowiązany do składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n u.c.p.g., zaś w przypadku zaniechania tego obowiązku, czy jest on obowiązany do uiszczenia kary pieniężnej. Wątpliwości interpretacyjne budzi zwłaszcza to, czy przedsiębiorcy powinni składać takie sprawozdania w kwartale, w którym wcale nie odbierali odpadów komunalnych, a więc czy na gruncie normatywnym istniał obowiązek złożenia tak zwanych sprawozdań "zerowych".

W przedmiotowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, jeśli faktycznie nie wykonuje takiej działalności, nie ma obowiązku składania sprawozdania określonego w art. 9n ust. 1 u.c.p.g także tzw. sprawozdania "zerowego". Uznał, że obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" nie miał w czasie wydawania decyzji ((...) czerwca 2014 r.), wprost wyrażonej podstawy prawej, co implikuje niedopuszczalność przypisania, za niezłożenie takiego sprawozdania, sankcji administracyjnej ze względu na konieczność dokładnego określenia przez ustawodawcę czynu podlegającego penalizacji, jako warunku nałożenia sankcji administracyjnej.

II. Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) zasadniczo przebudowała system prawny dotyczący postępowania z odpadami komunalnymi. Po zmianach system ten opiera się na założeniu, że "gmina przejmuje pełne władztwo nad odpadami komunalnymi, a więc pełną odpowiedzialność za ich odebranie od wytwórców oraz zagospodarowanie zgodnie z prawem. Odpowiedzialność w sensie prawnym oznacza konieczność zdania relacji z wykonania obowiązków określonych prawem i nałożonych na dany podmiot, a także poniesienie ewentualnych konsekwencji nieprawidłowego lub niepełnego zrealizowania tych obowiązków, czy wręcz ich niezrealizowania a więc poddania się sankcjom z takiego tytułu" (M. Górski, Nowe systemy postępowania z odpadami komunalnymi, (w:) Zadania i obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi. Materiały z konferencji na Uniwersytecie Wrocławskim 16-17 października 2012 r., pod red. M. Górskiego i K. Nowackiego, Wrocław 2013 r., s. 42). Nie ulega wątpliwości, że nowelizacja u.c.p.g. z dnia 1 lipca 2011 r. miała na celu uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, eliminację nielegalnych składowisk odpadów oraz skuteczniejsze unieszkodliwianie i odzysk odpadów. Miało to zostać osiągnięte przede wszystkim dzięki obligatoryjnemu przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. W tym też celu zobowiązano podmioty odbierające odpady komunalne oraz podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do sporządzania kwartalnych sprawozdań przekazywanych wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, a szczegółowy zakres informacji zamieszczanych w sprawozdaniach określono w art. 9n i 9o u.c.p.g.

III. Zgodnie z przepisem art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.). W każdej gminie organ wykonawczy prowadzi rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza również art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może wykonywać taką działalność po uzyskaniu wpisu w rejestrze. Podobne zastrzeżenie zawiera art. 9c ust. 1 ustawy u.c.p.g. (wpis ma uzyskać przedsiębiorca odbierający, który zamierza odbierać odpady). W myśl ust. 2 art. 9c u.c.p.g. wpisu do rejestru dokonuje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Wymagania, jakie powinien spełniać wymieniony wniosek określają postanowienia ust. 3 i 4 art. 9c u.c.p.g. (zob. J. Jamiołkowski, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Bd 1541/13, "CASUS" 2014 r., s. 70; wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14, (w:) CBOSA).

Dla podjęcia działalności regulowanej wymagane jest jedynie spełnienie przesłanek materialnych skutkujących nabyciem przez przedsiębiorcę uprawnienia do jej wykonywania ex lege. Z kolei wypełnienie przez przedsiębiorcę przesłanek formalnych rodzi po stronie organu rejestrowego obowiązek dokonania wpisu. Wpis ma bowiem charakter deklaratoryjny i stanowi obowiązek organu polegający na wykonaniu czynności materialno-technicznej, który powstaje z chwilą wpływu wniosku. Momentem, w którym przedsiębiorca wpis ten powinien mieć, jest chwila rozpoczęcia działalności. Nie ulega wątpliwości, że posługując się zwrotem normatywnym: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli oznaczenie określonej działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić, czyli działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W świetle powyższego należy dojść do przekonania, że norma art. 9c ust. 1 u.c.p.g. różnicuje sytuację prawną podmiotów w zależności od rejestracji i faktycznego prowadzenia działalności na terenie gminy. Wpis powiązany jest z zakresem prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i jest elementem koniecznym do tego, by działalność ta mogła być prowadzona na terenie objętym właściwością miejscową organu prowadzącego rejestr. Przepis art. 9c ust. 1 u.c.p.g. w żadnym miejscu nie odnosi się do tego, czy działalność będzie faktycznie wykonywana. Przedsiębiorca, dokonując wpisu, ma zamiar prowadzenia działalności na terenie gminy. Niemniej, jeśli po dokonaniu wpisu do rejestru nie odbiera faktycznie odpadów nie zmienia to faktu, że nadal pozostaje przedsiębiorcą, który prowadzi regulowaną działalność gospodarczą w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14).

IV. Zgodnie z brzmieniem art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które winien przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Przepis art. 9n zamieszczony jest w rozdziale 4b u.c.p.g.: "Sprawozdawczość i analizy".

Zauważyć należy, że u.c.p.g. nie definiuje pojęcia: "podmiot odbierający odpady" co prima facie, w procesie wykładni, może wskazywać na element faktyczny tego pojęcia (zob. J. Sapeta, Problem wymierzania kary pieniężnej za przekazanie po terminie przez przedsiębiorcę sprawozdania "zerowego" w zakresie odbieranych odpadów komunalnych, "CASUS" 2014, s. 74). Brak legalnej definicji nie stanowi jednak przeszkody w dokonaniu wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów", jak również określenia obowiązków w zakresie sprawozdawczości z prowadzonej działalności. Zwracam uwagę, że analizę normatywną na gruncie wykładni logiczno-językowej, należy dokonać z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, które pozwolą zrekonstruować znaczenie pojęcia "podmiot odbierający odpady" w kontekście obowiązku sprawozdawczego. W prawoznawstwie i judykaturze wykształcił się pogląd, że wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych (koncepcja derywacyjna). Koncepcja derywacyjna postuluje prowadzenie wykładni do momentu uzyskania pełnej jasności, co do treści normy prawnej, nie poprzestając na interpretacji językowej i stosując wszelkie możliwe metody wykładni prawa (zob. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 6, s. 18-21; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r.s. 77, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2320/12, (w:) CBOSA). Trzeba mieć też na uwadze, że wyrażenia języka prawnego tworzące określone przepisy prawne mają charakter okazjonalny, czyli o sposobie ich użycia decyduje kontekst (zob. M. Zirk-Sadowski, Rola pragmatyki w badaniach języka prawnego, "Acta Universitatis Lodzensis", Folia Iuridica 1981, nr 6, s. 42).

Nie zgadzam się ze stanowiskiem NSA, zawartym w uzasadnieniu wyroku, zasadniczo stojącym na gruncie literalnego odczytania norm art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Uważam, że na gruncie wszystkich możliwych reguł wykładni należy przyjąć, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Obowiązkiem sporządzenia sprawozdania objęte są wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie (uzyskały wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie). Nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie, miał miejsce czy też nie. Z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy w postaci odbierania odpadów komunalnych wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy. Obowiązki sprawozdawcze w tej materii aktualizują się z momentem wpisu do rejestru (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14).

Bez wątpienia interpretacja prawa jest to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012, s. 47 i n.). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Oznacza to, że przy wykładni pojęcia: "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można się ograniczać wyłącznie do treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Zwrot ten jest bowiem wielokrotnie używany w u.c.p.g. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), nieuprawnione jest zawężanie zakresu stosowania art. 9n ust. 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony tylko podmiot, który faktycznie odbiera odpady. W mojej ocenie ten obowiązek ciąży na każdym podmiocie, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem treści normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przemawia wykładnia systemowa i celowościowa powiązana z treścią art. 9i u.c.p.g., art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i art. 9q u.c.p.g. Zgodnie z art. 9i u.c.p.g., w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Akceptacja wykładni redukującej zakres normowania przewidziany w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wyłącznie do faktycznego prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów prowadzi do dysfunkcjonalnych rezultatów. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to wcale nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Kiedy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne ma zamiar zakończyć działalność gospodarczą na terenie danej gminy, to istnieje obowiązek poinformowania właściwego organu. Jeśli zaś przedsiębiorca nie składa wniosku o wykreślenie z rejestru, to zastosowanie znajduje przepis art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który stanowi, że wykreślenie z rejestru następuje w przypadku, gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcach, pozwala też na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Wobec tego złożenie wypełnionego sprawozdania w ten sposób, że w każdą rubrykę sprawozdania przedsiębiorca wpisuje "zero" ma istotne znaczenie, gdyż umożliwia m.in. sprawdzenie, czy nie zachodzi okoliczność określona w art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. skutkująca koniecznością wykreślenia z rejestru (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bd 1541/13, LEX nr 1457893; wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14).

V. Podmiot odbierający odpady ma obowiązek złożenia sprawozdania o faktach, tj. zarówno o masie odebranych odpadów, czy o masie odpadów przekazanych do składowania, jak i o braku aktywności w zakresie odbierania odpadów. Sprawozdania powinny przedstawiać obraz rzeczywistego postępowania z odpadami. Zgodnie z art. 9n ust. 3 u.c.p.g., sprawozdanie zawiera:

1)

informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2)

informacje o masie odpadów komunalnych ulęgających biodegradacji:

a)

przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b)

nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3)

liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4)

wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Podmiot dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

Wzór formularza sprawozdania określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 630). W rozporządzeniu nie wprowadzono zakazu wpisywania wartości zerowych (bądź też innego oznaczenia wskazującego na brak faktycznego odbierania odpadów w danym okresie sprawozdawczym).

Niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego jest sankcjonowane karą pieniężną na podstawie art. 9x u.c.p.g. Spóźnione przekazanie wymaganego sprawozdania stanowi delikt administracyjny. W myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Przepis ten, jako wprowadzający sankcję administracyjną nie może być interpretowany rozszerzająco. Z treści normy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wynika, że karę nałożyć można jedynie na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w terminie nie składa sprawozdania. Przyjmując, że przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne jest każdy podmiot prowadzący w tym zakresie działalność gospodarczą (wpisany do rejestru), dopuszczalne jest nałożenie sankcji na ten podmiot w sytuacji niewykonania w terminie obowiązków sprawozdawczych. Brak takiego sprawozdania organ powinien potraktować właśnie jako "sprawozdanie zerowe", gdyż karę można nałożyć tylko na podmiot uchylający się od składania sprawozdań, przy czym podmiot ten musi wykonywać usługi odbierania odpadów komunalnych. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca przewidział, iż sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który w ogóle nie złożył w terminie jakiegokolwiek sprawozdania. Jeżeli przyjmiemy, że brak złożenia sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, nie może być uznany przez gminę za sprawozdanie zerowe, to bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku. Bez znaczenia jest również, czy zaniechanie przedsiębiorcy było zawionie czy też nie - tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie u.c.p.g. Błędna jest zatem interpretacja zakładająca, że przedsiębiorca może zaniechać obowiązku sprawozdawczego z powodu braku aktywności gospodarczej. Przedsiębiorca ma obowiązek złożyć sprawozdanie bez uprzedniego wezwania organu (jest to obowiązek powstający z mocy prawa). Ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy miałby nie złożyć sprawozdania. Brak jest podstawy ustawowej do prowadzenia przez organ postępowania w sprawie niezłożenia sprawozdania przez przedsiębiorcę - zasadą jest bowiem składanie przez przedsiębiorcę sprawozdania. Zgodnie z art. 9x ust. pkt 4 u.c.p.g. kara jest wymierzana za nierzetelne złożenie sprawozdania, a zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. sankcja nakładana jest za opóźnienie w jego złożeniu. Obowiązek sprawozdawczy wynika ex lege, a nałożenie sankcji jest bezpośrednią konsekwencją wykładni normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g.

VI. Analiza pojęcia normatywnego: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić, czyli działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę. W takim kierunku poszedł ustawodawca nowelizując przepis art. 9n u.c.p.g. Ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) wprowadzono ust. 6 do przepisu art. 9n, który stanowi, że: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.". Oznacza to, że obecnie pełny obowiązek sprawozdawczy ciąży na każdym podmiocie wpisanym do rejestru działalności regulowanej i prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów niezależnie od tego czy de facto odbiera odpady od mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przyjął, że zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n u.c.p.g. dodano ustęp 6, stanowiący o obowiązku składania sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter nowości normatywnej. NSA uznał, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed dniem 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania.

W orzecznictwie i w doktrynie przyjęto, że założenie nowości normatywnej zmian treści przepisów powinno być postrzegane, jako wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Zasadniczo każda zmiana powinna być, więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną. Nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. II FPS 8/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 3, poz. 47; Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27; T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, "Państwo i Prawo" 2010, nr 4, s. 42-51).

W mojej ocenie wprowadzony do art. 9n u.c.p.g. ustęp 6, stanowiący o obowiązku składania sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w ust. 1, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie ustanawia nowości normatywnej. Ustawodawca jedynie doprecyzował wcześniejsze uregulowania, przecinając, mogące się wyłaniać na tle rozumienia art. 9n ust. 1 u.c.p.g, wątpliwości prawne dotyczące prawidłowego wypełniania sprawozdania i umieszczenia w nim wartości zerowych. Nie jest to zatem wprowadzenie nowej instytucji "deklaracji zerowej" (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 968/14, (w:) CBOSA). Dostrzec należy, że ustęp 6 dodano do art. 9n u.c.p.g. bez przeprowadzenia zasadniczej modyfikacji określonej w nim konstrukcji. Nie zmieniła się bowiem strona podmiotowa i przedmiotowa, nadal jest mowa o podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które mają obowiązek składania sprawozdań. Zasadniczo zmniejszono tylko częstotliwość dostarczania sprawozdań - z kwartalnych na półroczne. Skoro tak, to trzeba przyjąć, że zmiana ustawy polegająca na wprowadzeniu do art. 9n ust. 6 nie stanowi zmiany prawotwórczej (normatywnej), a jedynie porządkuje stan prawny w tej materii. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. wskazano, że: "Projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...) wprowadza najpilniejsze zmiany w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne dla uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zapewniające jej prawidłowe funkcjonowanie.". Chodziło też o wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, który orzekł o konieczności uzupełnienia przez ustawodawcę przepisu art. 6k o określenie maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także nałożył obowiązek zmiany przepisów dotyczących zwolnień przedmiotowych i dopłat. Część zmian, w ocenie projektodawcy, "ma charakter czyszczący i doprecyzowujący przepisy ustawy", m.in. "uporządkowano i doprecyzowano" zawartość sprawozdań składanych w gminie.

VII. Obowiązek o charakterze sprawozdawczym podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości pozwala z kolei gminom wywiązać się z obowiązku sprawozdawczego, ale również daje im możliwość dokonania analizy pod kątem sprawnego i efektywnego systemu odbioru odpadów komunalnych. Złożenie sprawozdania zerowego przez przedsiębiorcę nieodbierającego faktycznie odpadów, ma zatem dla gminy znaczenie nie tylko z punktu widzenia statystycznego, ale też prawno-organizacyjnego. Zgodnie z art. 9q ust. 1-4 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1)

informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych z obszaru danej gminy odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2)

informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a)

przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b)

nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3)

liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4)

liczbę właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem;

5)

informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

6)

informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy.

Niezłożenie przez gminę sprawozdania jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązków, o których mowa w art. 3b i art. 3c u.c.p.g.

Organ sporządza swoje sprawozdanie na podstawie sprawozdań otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne. Brak złożenia sprawozdania powoduje, że gmina nie może złożyć swojego sprawozdania, gdyż nie dysponuje pełnymi informacjami, w jakim zakresie przedsiębiorca prowadził działalność, nie jest też możliwe wyliczenie poziomów recyklingu, poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i przez to naraża się na sankcje, o których mowa w art. 9z u.c.p.g. W przypadku nieruchomości tzw. "zamieszkałych" (obligatoryjnie objętych gminnym systemem) gmina wybiera przedsiębiorcę odbierającego odpady w drodze przetargu, ale musi posiadać informacje, czy nikt inny nie odbiera odpadów poza systemem, ew. np. nie dokonał incydentalnych odbiorów komercyjnych na podstawie art. 6s u.c.p.g. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych (lokale usługowe, produkcyjne itp.), gmina ma możliwość decydowania co do włączenia ich w system. Może być też tak, że w danej gminie odpady z nieruchomości niezamieszkałych odbierane są na zasadach komercyjnych. Stąd sprawozdania są jedynym źródłem informacji co do ilości odebranych odpadów. Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę jej sprawozdania (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14).

VIII. Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Nie można bowiem interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do rekonstrukcji norm sprzecznych z innymi przepisami. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez praktykę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów walidacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Także biorąc pod uwagę dyrektywy wykładni funkcjonalnej, interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

W nawiązaniu do poczynionych rozważań i analiz zasadne jest uznanie, że w czasie wydawania decyzji przez organ ((...) czerwca 2014 r.), obowiązek składania przez podmiot odbierający odpady komunalne, rzetelnego sprawozdania w przewidzianym terminie, w tym "sprawozdania zerowego", miał oparcie w prawie. Przyjąć należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. mogła zostać nałożona na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Obowiązek składania sprawozdań kwartalnych dotyczył wszystkich podmiotów, które uzyskały wpis do rejestru działalności regulowanej i to niezależnie od tego, czy faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Taki podmiot również powinien złożyć sprawozdanie, tyle tylko, że z wartościami zerowymi, bądź innymi oznaczeniami, które będą pozwalały stwierdzić nieprowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w danym kwartale.

Powyższe powody skłoniły mnie do złożenia zdania odrębnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.