Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2227406

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 grudnia 2016 r.
II OSK 849/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka (spr.), del. WSA Rafał Wolnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 966/14 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 966/14, oddalił skargę A. B. i A. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) marca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z (...) grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z (...) grudnia 2010 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ogrodzenia pomiędzy działkami nr (...) i (...) przy ul. (...) w W. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez G. P. i M. P. ogrodzenia pomiędzy działkami nr (...) i (...) przy ul. (...) w W. w postaci muru o wysokości od 2,90 m do 3,75 m. W postępowaniu tym została wydana w dniu (...) lipca 2008 r. przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) decyzja, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia (...) października 2007 r. o nakazie rozbiórki tego ogrodzenia i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w której stwierdzono, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto G. P. i M. P. na żądanie organu administracji złożyli ocenę techniczną wybudowanego ogrodzenia z 21 lipca 2010 r., sporządzoną przez L. J., na podstawie której organ administracji ustalił, że ogrodzenie to zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. W związku z tym organ administracji uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i je umorzył.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) lutego 2011 r., na skutek odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący od tej decyzji wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1060/11, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2586/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała samodzielnej oceny opinii L. J. z 21 lipca 2010 r. i że "tylko powołano się na wnioski w niej zawarte, cytując fragment opinii. Powielił to następnie organ odwoławczy, a faktu tego nie zauważył Sąd pierwszej instancji". W następstwie wyroku NSA, WSA w Warszawie wyrokiem z 16 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1277/13, uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) lutego 2011 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) zaskarżoną decyzją z (...) marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z (...) grudnia 2010 r. Organ odwoławczy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie WSA w Warszawie w wyroku z 16 października 2013 r., wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny złożonej do akt dokumentacji dotyczącej wybudowanego ogrodzenia. W związku z tym organ administracji stwierdził, że z oceny technicznej L. J. wynika, iż mur wykonano w 2007 r. zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, że jest on w bardzo dobrym stanie, że nie ma śladów zarysowań, ani pęknięć, nie osiada i nie przechyla się, że roboty wykonano zgodnie z warunkami techniczno-budowanymi, że konstrukcja jest przesztywniona, bezpieczna, odporna w pełni na działania zewnętrzne. Dodano, że mur jest estetyczny i że komponuje się z otaczającą przyrodą. Sposób użytkowania i zastosowanie odpowiednich materiałów wygłusza hałasy. Stan techniczny obiektu nie stanowi zagrożenia dla stateczności i otoczenia. Ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

Organ odwoławczy wskazał także, że ocena techniczna jest należycie uzasadniona, poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, że jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, a z opinii wprost wynika, że mur został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną i organ administracji nie widzi podstaw do jej kwestionowania. Organ administracji dodał też, że jeżeli skarżący nie zgadzają się z oceną techniczną, winni zwrócić się do organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego lub zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby przedstawione stwierdzenia i zaznaczył, że skarżący tego nie uczynili.

W tym stanie sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie, skoro nie stwierdził nieprawidłowości, które zobowiązywałyby go do podjęcia czynności w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W skardze skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska NSA zawartego w wyroku z 24 kwietnia 2013 r. i nie dokonał samodzielnej oceny opinii technicznej L. J. sporządzonej na zlecenie inwestorów. Zdaniem skarżących, organ nie uwzględnił też, że do rzeczoznawcy nie należy ustalanie stanu faktycznego, ani rozstrzyganie zagadnień prawnych i że ocena opinii technicznej należy do organu, który nie jest tym dowodem związany.

Skarżący podnieśli, że z opinii technicznej rzeczoznawcy R. T. z października 2011 r., dołączonej do akt sprawy i sporządzonej na ich zlecenie, a pominiętej przez organ administracji wynika, że ekspertyza inwestorów potwierdza nieprawdę co do zgodności muru ze sztuką budowlaną. Zdaniem skarżących, z ich opinii wynika, że opinia techniczna L. J. jest sprzeczna ze stanem faktycznym sprawy. W ocenie skarżących, opinia R. T. potwierdza ich twierdzenia co do uciążliwości muru dla ich nieruchomości. Skarżący dodali również, że pomimo licznych zarzutów dotyczących zagrożenia dla zdrowia, żaden z organów nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie przeprowadził oględzin, o które wnosili skarżący, a które pozwoliłyby na weryfikację ich stanowiska oraz rzetelności opinii inwestorów.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na wiążące, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ administracji i sąd administracyjny ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1277/13, który zapadł w następstwie wyroku NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2586/11. W wyrokach tych wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny opinii technicznej L. J., przedstawionej przez inwestorów w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) maja 2010 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) zastosował się do tej oceny. Sąd stwierdził, że organ administracji wprawdzie powołał się ponownie na ustalenia rzeczoznawcy przedstawione w opinii, niemniej dokonał oceny tego dowodu podzielając stanowisko w nim zawarte, w tym w zakresie wykonania spornego ogrodzenia zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, a więc odnośnie do wiedzy specjalnej rzeczoznawcy budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej, organ odwoławczy dokonał zatem własnej oceny przedstawionej ekspertyzy technicznej, jako trafne oceniając również wnioski końcowe ekspertyzy technicznej oraz wskazał na jej zgodność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie zgodził się przy tym z zarzutami odwołania odnośnie do powołania w ekspertyzie fałszywych twierdzeń. Wprawdzie Sąd uznał argumentację organu w tym zakresie za zbyt lakoniczną, niemniej stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena organu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w dokumentacji fotograficznej oraz protokołach kontroli z 23 maja 2007 r. oraz z 15 lipca 2009 r.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ odwoławczy ekspertyzy sporządzonej na zlecenie skarżących Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z uwagi na to, że opinia ta nie została złożona do akt w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to nie można wymagać, aby organ miał obowiązek dokonania jej oceny. Niemniej jednak Sąd wskazał, że przytoczone w skardze, zaczerpnięte z tej opinii stwierdzenia, jako w większości niedotyczące prawidłowości (jakości) wykonanych robót budowlanych, i tak pozostawałyby bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Tu kompetencje określa art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego, zdaniem Sądu, organ nadzoru nie był zobowiązany do nałożenia na inwestorów, w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia, jak wywodzili skarżący. Ponadto Sąd stwierdził, że o prawidłowości trybu, w jakim należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie, przesądzono w wyroku z 18 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1445/08.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są co najmniej dwa odmienne stanowiska odnośnie do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszym wskazuje się, na konieczność umorzenia postępowania i przyjmuje, że decyzja taka legalizuje wykonane roboty, w drugim, że możliwe jest wydanie decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków wymienionych w tym przepisie.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji, pomimo że Sąd "powinien był stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone decyzje organu drugiej instancji obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.",

- art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu, że przedstawiona przez inwestora opinia jest wystarczającą podstawą do wydania wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, podczas gdy "organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli",

- art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2586/11.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że ani WSA w Warszawie, ani (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nie uwzględniły stanowiska NSA zawartego w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2586/11 według którego, "do rzeczoznawcy nie należy ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych. Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (...). Tylko organ może ocenić, czy dana opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy opinia zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego".

Stwierdzono także, że z opinii R. T. z października 2011 r., która - jak wskazują skarżący - została dołączona do akt sprawy, jednak zaginęła "w niewyjaśnionych okolicznościach" wynika, że mur graniczny "degraduje wartość użytkową nadmiernie (o 125 cm) szerokiego pasa gruntu (365 cm zamiast 240 cm) przez jego zacienienie" na działce skarżących. Ponadto podniesiono, że w tej opinii zakwestionowano ustalenia zawarte w ocenie technicznej L. J. Mianowicie roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż wschodnie lico muru nie zostało prawidłowo wykończone, mur nie jest estetyczny i nie komponuje się z otaczająca przyrodą oraz na jego wschodniej ścianie tynk nie został położony na siatce. Zwrócono też uwagę na zalecenia zawarte w opinii R. T. takie jak obniżenie muru do 240 cm, estetyczne wykończenie wschodniego lica muru i ustalenia zasad "wzajemnego poszanowania cywilnego prawa do ciszy i prawa do niezadymiania powietrza w otoczeniu dla użytkowników sąsiadujących ze sobą działek".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że przy budowie ogrodzenia naruszono art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz że umorzenie postępowania doprowadzi do legalizacji samowoli budowlanej.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ odwoławczy w decyzji z (...) marca 2014 r. dokonał samodzielnej oceny dowodu w postaci opinii sporządzonej przez L. J. Ocena ta przejawia się we fragmencie uzasadnienia decyzji zaczynającym się od słów " (w) ocenie (...) WINB przedłożona ocena techniczna (...)" i kończącym się słowami " (...) nie odpowiadają stanowi faktycznemu". Faktem jest, że jest ona krótka, ale jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy, w szczególności tym, że sprawa nie dotyczy złożonego technicznie obiektu budowlanego, lecz takiego w odniesieniu do którego obowiązuje zaledwie kilka warunków technicznych. Otóż jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) ogrodzeń dotyczą trzy przepisy, przy czym dwa z nich określają wymogi dotyczące bram i furtek (§ 42 i § 43). W istocie więc w rozpoznawanej sprawie, gdzie problem bram i furtek nie występuje, zastosowanie ma tylko § 41, w którym stanowi się, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz że jest zabronione umieszczanie na ogrodzeniach, z wyjątkiem ogrodzeń wewnętrznych w zakładach karnych i aresztach śledczych, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Zatem, w rozpoznawanej sprawie należało ustalić tylko to, czy mur stanowiący ogrodzenie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W tym zakresie opinia L. J. jest jednoznaczna i przekonująco uzasadniona. W związku z tym należało też zaakceptować jej ocenę dokonaną przez organ odwoławczy.

Stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie w istocie chodziło o ustalenie, czy ogrodzenie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt powoduje też, że można uznać, iż argumenty skarżących powiązane z opinią R. T. nie są zasadne, gdyż w opinii tej nie zakwestionowano tego zasadniczego i istotnego w sprawie stwierdzenia wynikającego z opinii L. J. W opinii R. T., która została ostatecznie dołączona dopiero do skargi kasacyjnej, kwestionuje się ustalenia dotyczące aspektów estetycznych granicznego muru, które w świetle § 41 warunków technicznych, nie mają istotnego znaczenia.

Należy też zwrócić uwagę, że z tej opinii wynika, iż dotyczy ona aspektów cywilnoprawnych rozpoznawanej sprawy, mianowicie tego, że tak wysoki mur graniczny i dodatkowo źle pod względem estetycznym wykończony od strony nieruchomości skarżących, mógłby być uznany za przejaw sprzecznego z prawem, w świetle art. 144 k.c., wykonywania prawa własności nieruchomości przez uczestników postępowania, co podlega ochronie na podstawie art. 222 § 2 k.c. Skarżący nie są więc, mimo umorzenia postępowania administracyjnego, pozbawieni ochrony prawnej, gdyż mogą swoich roszczeń dochodzić przed sądem powszechnym. Jest to, w ocenie NSA, argument, który przemawia za tym, że zgodne z prawem jest umorzenie postępowania administracyjnego, gdyż przepisy prawa administracyjnego, w szczególności powołanego rozporządzenia, nie regulują kwestii maksymalnej wysokości ogrodzeń i ich wyglądu.

Powyższe rozważania przemawiają za uznaniem, iż podstawy kasacyjne, dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. nie są zasadne.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, że nie jest ona zrozumiała. W szczególności nie jest jasne, z jakiego powodu powołano w niej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście rzekomego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji kwalifikowanej wady decyzji. Przecież Sąd pierwszej instancji nie stwierdził żadnej istotnej wady zaskarżonej decyzji, gdyż skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.