Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2648370

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 lutego 2019 r.
II OSK 820/17
Dowód w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser.

Sędziowie: NSA Jerzy Siegień (spr.), del. WSA Marcin Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 711/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) kwietnia 2016 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 711/16 oddalił skargę P.K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), nałożył na P.K. nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr (...) i (...) w J. o wymiarach ścian zewnętrznych 4,0 x 4,25 m wraz z podcieniem o wymiarach 2 x 4 m, wysokość do kalenicy 3,30 m, wykonanego na działkach ewid. nr (...) i (...) w J.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po dokonaniu kontroli na ww. działkach w miejscowości J., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na tym terenie. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał w drugiej połowie 2012 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustaleniom tym zaprzeczył P.K., twierdząc, że nastąpiło to w wyniku sukcesywnych remontów uprzednio istniejącej w tym miejscu szopy drewnianej. Organ, powołując się na zeznania świadków oraz inne dowody, w tym zdjęcie lotnicze udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju - Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, poświadczone za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 2012 r., stwierdził, że szopa ta nigdy na niniejszych nieruchomościach nie istniała.

P.K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając m.in. naruszenie art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu przedstawianych przez niego materiałów dowodowych poświadczających prawdziwy stan faktyczny sprawy.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że P.K. nie dostarczył do organu pierwszej instancji żadnych dokumentów, które wskazywałyby na dokonanie przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu odnośnie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane, nie ma możliwości nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z takim planem. W sytuacji bowiem ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma miejsce w niniejszej sprawie (zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...) o niezgodności budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid.: (...) i (...) położonych w miejscowości J. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J.) podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a zakończenie postępowania administracyjnego skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

P.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 49b ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że w aktach sprawy nie ma jednoznacznych ustaleń, na podstawie których stwierdzono, iż obiekt zlokalizowany na nieruchomościach obejmujących działki ewid. nr (...) i (...) w J. powstał w 2012 r. Skarżący podniósł, że organy nie dołączyły do akt sprawy przedstawionych przez niego dowodów w postaci zdjęcia przedmiotowej działki z istniejącą szopą drewnianą, jak również zeznań M.W. - brata byłej właścicielki przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie dostarczył do organu żadnych dokumentów, które wskazywałyby na dokonanie przez organ pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych. Nie przedłożył bowiem, wbrew temu co twierdzi, dowodów potwierdzających fakt złożenia do organu zdjęcia z istniejącą szopą drewnianą. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek śladów potwierdzających dokonanie tej czynności. Nie przedłożył on także takiego zdjęcia do akt sądowoadministracyjnych. Wskazywanie zatem przez skarżącego na okoliczność, że takie zdjęcie istnieje oraz że zostało ono złożone do akt administracyjnych jest całkowicie bezzasadne. Zebrany natomiast w sprawie materiał dowodowy, w tym zdjęcie lotnicze z kwietnia 2012 r. całkowicie przeczy tym twierdzeniom i potwierdza fakt, że w dacie tej szopa drewniana na przedmiotowej nieruchomości nie istniała.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec bezzasadnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej obu instancji nie naruszyły zasad wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organ pominął przedstawiony przez skarżącego dowód w postaci zeznań świadka M.W. na okoliczność istnienia na działce nr (...) w J. szopy drewnianej, która została następnie przez skarżącego wyremontowana. Skarżący zarzucił także organowi zaniechanie włączenia do akt sprawy zdjęć lotniczych nieruchomości, a zamiast tego uwzględnienie notatki służbowej z rozmowy z pracownikiem CODGiK na okoliczność treści zdjęć lotniczych jako dowodu w sprawie, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, notatka służbowa nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi dowodu prawdziwości tego co pozostało w niej stwierdzone. Jest jedynie formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a., wobec czego nie stosuje się do niej przepisów dotyczących dowodów.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ma natomiast obowiązek uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.).

Zarzuty skarżącego w kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego polegające na nieuwzględnieniu przez organ przedstawionych przez niego środków dowodowych w postaci przesłuchania świadka M.W. oraz zdjęć lotniczych nieruchomości nie znajdują odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Podkreślić bowiem należy, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie złożył formalnego wniosku o przesłuchanie ww. świadka, jak również nie przedłożył do akt zdjęcia przedmiotowej nieruchomości, zaś zarzuty w tym przedmiocie artykułował jedynie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, następnie w skardze do sądu administracyjnego, a obecnie w skardze kasacyjnej. Nie uczynił tego przede wszystkim w trakcie toczącego się postępowania przez organem pierwszej instancji, który zarówno zawiadomieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków oraz zastrzeżeń w siedzibie organu, jak również zawiadomieniem z dnia (...) maja 2015 r. poinformował go o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Z przysługującego mu prawa skarżący nie skorzystał i żadnych środków dowodowych nie przedstawił. Zarzucanie zatem organowi, że naruszył przepisy postępowania, bowiem nie uwzględnił wniosków dowodowych na etapie postępowania administracyjnego, które w istocie nie zostały w ogóle przez skarżącego zgłoszone, jest całkowicie niezasadne. Ponadto organ odwoławczy nie miał obowiązku uwzględniania żądania strony przesłuchania dodatkowego świadka, jeżeli okoliczność, której miało dotyczyć to przesłuchanie została już ustalona na podstawie innych dowodów (zdjęć satelitarnych i zeznań innych przesłuchanych już przez organ świadków).

Z kolei zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Nieusprawiedliwiony jest w tym kontekście zarzut dotyczący uwzględnienia przez organ notatki służbowej jako dowodu w sprawie na okoliczność treści zdjęć lotniczych (zapewne chodzi o adnotację służbową sporządzoną w dniu (...) marca 2015 r., znak (...) z przeprowadzonej przez pracownika organu rozmowy telefonicznej z pracownikiem Państwowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego odnośnie zlecenia wykonania wydruku z daty (...) kwietnia 2012 r., obrazującego przedmiotowe nieruchomości), bowiem notatka ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowiła dla organów środka dowodowego, a jedynie była pisemnym potwierdzeniem dokonania przez pracownika organu opisanej wyżej czynności (art. 72 k.p.a.). Należy mieć przy tym na uwadze, że dowodem tym, co organy, jak również Sąd pierwszej instancji kilkakrotnie podkreślały, było dołączone do akt administracyjnych zdjęcie lotnicze zrobione w dniu (...) kwietnia 2012 r., poświadczone przez Głównego Geodetę Kraju co do zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe oznacza, że dowodem w sprawie, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., na okoliczność nieistnienia szopy drewniej w 2012 r., który prawidłowo został włączony przez organ do materiału dowodowego sprawy, była opisana wyżej fotografia, a nie, jak błędnie twierdzi skarżący, notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu w tym zakresie.

W konsekwencji powyższego, podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia, nie ograniczając tym samym skarżącemu w żadnym zakresie możliwości współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.