II OSK 818/17, Krąg stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2646044

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 818/17 Krąg stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Miron, del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 376/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od (...) na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Op 376/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi (...), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej (...) kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM Opola na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), ustalono na rzecz (...) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego (...) na terenie części działek nr (...).

Pismami z dnia 27 listopada i 30 grudnia 2015 r. organ poinformował (...), która dwukrotnie wystąpiła z wnioskiem o uznanie jej za stronę postępowania, o tym, że nie przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Od powyższej decyzji w terminie otwartym dla stron postępowania (...) (uczestnik postępowania kasacyjnego i skarżąca przed Sądem I instancji) złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. przez błędne określenie kręgu stron postępowania.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja procesowa przysługuje inwestorowi, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, a także właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich oraz nieruchomości, na które planowane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie oddziaływać. Organ odwoławczy ustalił, że odwołująca jest właścicielką działki nr (...), usytuowanej na zachód od terenu inwestycji, niesąsiadującej z nim bezpośrednio. Nieruchomość ta oddzielona jest od działek nr (...) dwoma działkami, tj. nr (...) o szerokości 6 m oraz nr (...) o szerokości 34 m, co stanowi w sumie 40 m. Natomiast od strony południowej, na odcinku 4-5 m, działkę stanowiącą własność (...) od działki objętej wnioskiem inwestora (nr (...)) oddziela działka nr (...). Dokonując oceny legitymacji odwołującej się organ zaznaczył, że uwzględniając okoliczność, iż działka nr (...) nie sąsiaduje z działkami inwestycyjnymi skupił się na ustaleniu, czy obszar, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja, zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem i czy realizacja inwestycji w sposób określony w decyzji organu pierwszej instancji naruszy (bądź nie) interes prawny odwołującej się, skutkiem czego zakłóci (albo nie) korzystanie z jej nieruchomości ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia spornej nieruchomości. W tym zakresie Kolegium dostrzegło, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co niewątpliwie oznacza, że nie oddziałuje ani zawsze, ani potencjalnie znacząco na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Kolegium uznało, że charakter i rodzaj planowanej zabudowy oraz stopień i zasięg jej oddziaływania nie daje podstaw do przyjęcia, że odwołująca się ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Wskazując, że w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich Kolegium wyjaśniło, że działka nr (...) oddzielona jest od strefy dostaw działkami nr (...) (ok. 30 m), od najbliższych miejsc parkingowych przewidzianych do budowy przy ul. Sosnkowskiego 40 m - 50 m, od miejsc parkingowych przewidzianych do komunikacji wewnętrznej - ponad 100 m (oddzielonych pawilonem), a od wjazdu na teren inwestycji - ponad 120 m. Ani hałas, ani spaliny związane z ruchem pojazdów mechanicznych nie będą oddziaływać na nieruchomość odwołującej się. To samo dotyczy planowanego do realizacji obiektu, do którego wejście oraz związane z tym usytuowanie większości miejsc parkingowych, planowane są od strony przeciwnej od działki nr (...). Kolegium zaznaczyło, że szczegółowe rozwiązania inwestycyjne będą ustalane na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym to postępowaniu możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych ze sporną inwestycją. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że skoro oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działek objętych wnioskiem Spółki, nie stwierdzono ograniczenia w dostępie do drogi publicznej, ingerencji w możliwość korzystania z tzw. mediów, powstania uciążliwości natury akustycznej, radiacyjnej lub wibracyjnej na działce nr (...) w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że odwołująca ma interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek (...).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że krąg podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ustaleniami warunków zabudowy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O istnieniu interesu prawnego ostatnio wymienionej kategorii podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów.

Zdaniem Sądu, źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są przepisy art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. W ocenie Sądu I instancji, osoba trzecia ma interes prawny wynikający w powołanych przepisów kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, nawet jeśli należąca do niej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji - rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości - może rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, a ponadto nie musi być oddziaływaniem ponad przeciętną miarę.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Ocena dokonana przez organ odwoławczy sprowadzała się zaś do konstatacji, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w graniach działek planowanych do zainwestowania i wobec tego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w sprawie interesu prawnego skarżącej. Kolegium wskazało, że skupiło się jedynie na ustaleniu, czy planowana inwestycja zakłóci korzystanie przez skarżącą z jej działki nr (...) ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które zawsze albo chociażby potencjalnie oddziałuje znacząco na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku.

W ocenie Sądu okoliczność, że działka skarżącej znajduje się w pewnej odległości od działek inwestora, a planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie oznacza automatycznie, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie obejmuje działki skarżącej. Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Podzielając stanowisko organu, że szczegółowe rozwiązania w zakresie określonym w decyzji o warunkach zabudowy ustala się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd podkreślił jednakże, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na tym kolejnym etapie postępowania, lecz już w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W zawiązku z tym, wobec wskazywania przez skarżącą w odwołaniu na oddziaływania inwestycji wynikające z jej gabarytów i charakteru, związane z towarzyszącymi jej możliwymi immisjami, organ odwoławczy oceniając, czy skarżąca ma w tej sprawie wynikający z art. 140 k.c. interes prawny, powinien przeanalizować możliwe do wystąpienia ograniczenia i uciążliwości z tym związane. W badanej sprawie należało dokonać oceny z uwzględnieniem tego, że inwestycja w postaci budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego o dużej powierzchni zabudowy, wynoszącej według wniosku inwestora ok. 7.000 m2, ma powstać w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny, na których zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami oraz usługi branży motoryzacyjnej. W tych warunkach Sąd nakazał organowi zbadać wpływ inwestycji na otoczenie, mając na uwadze przede wszystkim charakterystykę tego zamierzenia i jego umiejscowienie. W ocenie Sądu, organ powinien uwzględnić, że planowana inwestycja gabarytowo będzie znacznie większa niż otaczająca ją zabudowa i w tym kontekście powinien też rozważyć, w odniesieniu do funkcji mieszkalnej nieruchomości skarżącej, czy uciążliwości związane z funkcjonowaniem planowanego obiektu mogą oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Realizacja zabudowy o odmiennym charakterze i o znacznej powierzchni niewątpliwie może wpłynąć na działki sąsiednie, nawet jeśli nie graniczą one bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Sąd stwierdził, że z uwagi na sąsiedztwo obiektu handlowo-wystawienniczo-magazynowego z pewnością wzmożeniu ulegnie ruch pojazdów, w tym dostawczych ciężarowych oraz poziom hałasu w okolicy, a ponadto zarzucił Kolegium niezweryfikowanie twierdzeń skarżącej oraz poprzestanie na uznaniu za ogólne i niewykazujące bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego (pomiędzy sytuacją odwołującej a normą prawa materialnego) wskazywanych przez skarżącą argumentów dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość w związku z usytuowaniem inwestycji na znacznej powierzchni, a także możliwymi immisjami w tym m.in. hałasu, zawirowaniami powietrza, czy zasłonięciem światła dziennego. Nie rozważając wskazanych zagadnień, organ ogólnie jedynie odniósł się do braku oddziaływania w postaci immisji i nie przeprowadził w tym zakresie pogłębionej analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ponadto, że organ odwoławczy nie rozważył również tego, czy faktycznie realizacja inwestycji może wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania działki odwołującej się. Inwestycja planowana jest w niedużej odległości od tej działki. Bez dokonania stosownej oceny nie można zatem wykluczyć, że parametry i charakter planowanej do realizacji zabudowy mogą mieć wpływ na ustalenie parametrów dla potencjalnych inwestycji na nieruchomości skarżącej. Sąd dostrzegł, że w odwołaniu skarżącą podnosiła także, iż dopiero nowy podział geodezyjny działek spowodował, że jej nieruchomość nie graniczy już bezpośrednio z terenem przeznaczonym pod planowaną inwestycję, przy czym przed dokonaniem tego podziału była uznana za stronę postępowania dotyczącego tych samych nieruchomości. Organ nie zbadał także tych okoliczności. W szczególności nie wyjaśnił, czy faktycznie dokonano nowego podziału geodezyjnego nieruchomości przewidzianych pod inwestycję, a także czy wydzielone w wyniku tego podziału działki ewidencyjne nadal wchodzą w skład jednej nieruchomości. Nie rozważył też, czy okoliczności te mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., zaskarżając go w całości, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 in fine i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji drugoinstancyjnej z powodu naruszenia zasady prawdy materialnej, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpoznaniu kwestii legitymacji procesowej skarżącej w sposób całościowy oraz na niepełnym i niewystarczającym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy postępowanie wyjaśniające w zakresie braku przymiotu strony przez skarżącą było wystarczające i zgodne z regułami postępowania administracyjnego, a zasadność podjętego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzygnięcia uzasadniono wyczerpująco, natomiast wskazania co do dalszego postępowania obligujące stronę przeciwną do: (a) ustalenia potencjalnej przyszłej możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji i potencjalnego wpływu parametrów planowanego pawilonu handlowo-wystawienniczo-magazynowego na parametry ewentualnych przyszłych inwestycji, (b) zbadania możliwych immisji, w tym hałasu, zawirowań powietrza i zasłonięcia światła dziennego, (c) wyjaśnienia, czy faktycznie dokonano podziału geodezyjnego działek sąsiednich, czy są one objęte jedną księgą wieczystą i czy okoliczności te mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącej oraz (d) uwzględnienia okoliczności, że (...) była stroną w innych postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanych "na tych samych nieruchomościach" - są całkowicie chybione z uwagi na to, że albo Kolegium nie ma możliwości ich wykonania (a), albo brak związku przyczynowo - skutkowego wskazanych zaleceń na rozstrzygnięcie sprawy (c), albo ich uwzględnienie w ponownym postępowaniu spowodowałoby, że decyzja Kolegium dotknięta byłaby wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. naruszeniem przepisów o właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (b) i w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa (d); wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 in fine i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu na czym polega naruszenie przez Kolegium w zaskarżonej decyzji art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz braku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania w tym zakresie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. strona wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania (...) wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się w pełni trafne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że przy wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji z dnia (...) czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kwestia posiadania przez (...) statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego (...) na terenie części działek nr (...) została w administracyjnym postępowaniu odwoławczym szczegółowo przeanalizowana i doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wprowadzenia właściwego wniosku o nieposiadaniu przez (...) legitymacji materialnoprawnej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, w którym wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia (...) stycznia 2016 r.

Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten odniósł się w sposób teoretycznoprawny do problematyki interesu prawnego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jako do kwestii rozstrzyganej na podstawie art. 28 k.p.a. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że krąg stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy determinuje stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji może jednakże mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, a nie subiektywnymi odczuciami właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2979/14). Dla możliwości włączenia (...) do kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy przesądzające znaczenie miałoby zatem objęcie nieruchomości należącej do ww. uczestnika postępowania kasacyjnego oddziaływaniem planowanej inwestycji, o ile znajdowałoby ono swoje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawnych.

W odniesieniu do niewadliwego stanowiska Sądu I instancji, iż dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego Urszuli Kansy-Nowak w prowadzonym postępowaniu niezbędne było poczynienie ustaleń odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomość (działka nr (...) Kolegium trafnie w skardze kasacyjnej podniosło, że takich niezbędnych ustaleń w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonało. W odniesieniu do stwierdzonej przez Sąd I instancji potrzeby poczynienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ustaleń odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić funkcję, formę i konstrukcję i gabaryty projektowanego obiektu, a następnie ocenić je w łączności z ustaleniem, że inwestycja w postaci budynku handlowo - wystawienniczo - magazynowego o pow. zabudowy ok. 7000 m2 powstać ma w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (jedno-i wielorodzinnej) oraz usługowej (w tym usługi branży motoryzacyjnej). W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, że z pewnością wzmożeniu ulegnie ruch pojazdów i poziom hałasu, co może implikować zakres uprawnień procesowych skarżącej. W nawiązaniu do postawionej przez Sąd I instancji tezy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za zasadne uznał odwołać się do orzecznictwa tego Sądu przyjmującego, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. II OSK 726/06; z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2266/14). Skarżący kasacyjnie organ zasadnie podnosi, że uczestnik postępowania nie może wywodzić interesu prawnego w postepowaniu w sprawie warunków zabudowy z bliżej nieokreślonych przewidywań co do uciążliwości sąsiedztwa planowanej inwestycji, gdyż są one czysto hipotetyczne i dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego.

Nie są jasne powody, jakimi kierował się Sąd I instancji nakazując organowi odwoławczemu dokonać ponownej analizy sytuacji prawnej (...) z uwzględnieniem gabarytów planowanej zabudowy, skoro kwesta ta podlegała szczegółowemu rozważaniu przez Kolegium. Zauważyć należy, że ustalenia faktyczne zaskarżonej do Sądu i instancji decyzji obejmują stwierdzenie, że (...) jest właścicielką działki nr (...), usytuowanej na zachód od terenu inwestycji, nie sąsiadującej z nim bezpośrednio, a ponadto, że jej nieruchomość oddzielona jest od działki nr (...) dwoma działkami o szerokości, odpowiednio, 6 i 34 m. Od strony południowej działkę (...), na odcinku 4-5 m, oddziela od działki objętej wnioskiem inwestora (działka nr (...)) działka nr (...). Kolegium wskazało ponadto, że z powodu znacznych odległości, tj. oddzielenia dz. nr (...) od strefy dostaw ok. 30 m, od najbliższych miejsc parkingowych 40 m - 50 m, od miejsc parkingowych dla komunikacji wewnętrznej - ponad 100 m, a od wjazdu na teren inwestycji - ponad 120 m, zarówno spaliny, jak i związany z ruchem pojazdów mechanicznych hałas, na działce stanowiącej własność skarżącej nie będą odczuwalne. Rozładunek (załadunek) mebli odbywa się przy pomocy wózków widłowych, nie emitujących hałasu ani spalin. Kolegium podkreśliło, że miejsca parkingowe dla klientów i pracowników zlokalizowane mają być przy wejściu do pawilonu, czyli po przeciwnej stronie pawilonu w stosunku do dz. nr (...). W odniesieniu do tych szczegółowych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że charakter i gabaryty planowanej inwestycji nie mają znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie skutkują jakimikolwiek ograniczeniami czy uciążliwościami dla działki skarżącej, tym bardziej, że planowane usytuowanie obiektu, aczkolwiek niewiążące w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Opola, może być zmienione tylko poprzez przesunięcie na północny zachód (wynika to z lokalizacji działek objętych inwestycją), co w konsekwencji spowoduje konsekwencji zwiększenie odległości dz. nr (...) od pawilonu. W odniesieniu do takich ustaleń, nakazując organowi dokonanie dalszych, poszerzonych rozważań pod kątem ustalenia możliwych oddziaływań planowanej inwestycji na działkę skarżącej, Sąd I instancji nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, które mogłyby być źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie (...) za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy w odniesieniu do ustalonych przez organ parametrów. Tym samym nie zostało w tej sprawie w jakikolwiek sposób wykazane, na jakie prawnie chronione prawa (...) decyzja ustalająca warunki zabudowy może oddziaływać.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, interesu prawnego uczestnika postępowania nie można wywodzić z art. 140 k.c. Przepis ten stanowiący, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. (...) nie wykazała w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez nią z nieruchomości nr (...). Podnoszone przez (...), uwzględnione przez Sąd I instancji, zastrzeżenia odnoszące się do pozbawienia jej statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy ograniczały się do ogólnych zarzutów potencjalnych immisji, w tym "zawirowania powietrza, zasłonięcia światła dziennego". Twierdzenia takie mające charakter przewidywania zdarzeń nie stanowią wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia zacieniania jest możliwa do oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy świadczy co najwyżej o posiadaniu przez uczestnika postępowania interesu faktycznego, nie prawnego. Interes prawny charakteryzować musi się realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu.

Doszukanie się przez Sąd I instancji źródła interesu prawnego uczestnika postępowania w art. 144 k.c. również było niezasadne, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Jak się przyjmie w orzecznictwie, ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II OSK 1830/14). Z art. 144 k.c. nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2818/17). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

W tych okolicznościach należało przyznać rację skarżącemu organowi, iż nieprawdziwy jest zarzut Sądu I instancji, iż dokonana przez Kolegium ocena odnosząca się do oddziaływania planowanej inwestycji sprowadziła się wyłącznie do konstatacji, że zamknie się ono w granicach działek inwestycyjnych, bez uwzględnienia charakteru i gabarytów planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium dokonało kompleksowej sytuacji (...) w aspekcie posiadania przez nią legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, z zachowaniem reguł procesowych zawartych w k.p.a. i wyczerpująco uzasadniło swoje stanowisko. Okoliczności powołane w odwołaniu przez (...) prawidłowo zostały ocenione przez organ odwoławczy jako nie dające podstaw do uznania (...) za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy.

W konsekwencji, zasadny okazał się również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ani zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, ani zasady przekonywania nie naruszyło.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko skarżącego organu w zakresie, w jakim Kolegium zakwestionowało zasadność zalecenia Sądu I instancji w zakresie stwierdzonej przez ten Sąd potrzeby wyjaśnienia, czy dokonano, jak podnosiła skarżąca, nowego podziału geodezyjnego nieruchomości przewidzianych pod inwestycję i czy wydzielone w wyniku tego podziału działki ewidencyjne są objęte jedna księgą wieczystą. Kolegium zasadnie podnosi, że kwestia ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem to nie sąsiedztwo z terenem inwestycji przesądza o posiadaniu interesu prawnego, ale ocena, czy planowana inwestycja oddziałuje na daną nieruchomość.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut dotyczący art. 153 p.p.s.a., którego naruszenia strona upatruje w błędnie dokonanej przez Sąd I instancji ocenie prawnej oraz nieprawidłowo, niejasno sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania. Tego rodzaju wadliwość wyroku nie może być skutecznie podważona poprzez zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., a więc przepisu określającego przedmiot i zakres związania, m.in. organów, orzeczeniem sądu, gdyż jego dyspozycją nie jest objęty sposób przyjmowania przez Sąd I instancji tej oceny i wskazań.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do tego postępowania było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.