II OSK 785/17, Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2641417

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r. II OSK 785/17 Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński, del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 900/16 w sprawie ze skargi T. Ż. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 900/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza S. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S.

Zarządzeniem z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) Burmistrz S. powołał T. Z. na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S.

W dniu (...) czerwca 2016 r. Burmistrz S. wydał zarządzenie nr (...) w sprawie odwołania T. Z. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S.

Jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia, Burmistrz na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 2 i 4 oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o działalności kulturalnej, zarzucił byłemu dyrektorowi Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S. (dalej w skrócie GOKiBP) trwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie obowiązków oraz odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

Po bezskutecznym wezwaniu Burmistrza S. do usunięcia naruszenia prawa, T. Z. zaskarżył zarządzenie z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że sprawa odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając zaskarżony wyrok w pierwszej kolejności rozważył problem dopuszczalności skargi i kompetencji sądu administracyjnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zdania Burmistrza S. twierdząc, że zarządzenie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora GOKiBP jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", sprawy kultury, w tym ośrodków kultury i bibliotek gminnych należą do zadań własnych gminy, stosowanie zaś do art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powołania i odwołania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił przeważająca linię orzeczniczą, która prezentuje stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, o których mowa w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów nie może stanowić przesłanki do pozbawienia ich możliwości objęcia kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, opub. w LEX nr 1768301).

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący składając skargę wykazał istnienie interesu prawnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do złożenia skargi do Sądu posiada jednostka, której prawa i obowiązki kształtuje bezpośrednio zaskarżony akt.

Dalej Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając wskazane w zaskarżonym zarządzeniu powody jego wydania Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz S. nie wykazał, by odwołanie skarżącego było uzasadnione i nie naruszało prawa. Sąd podkreślił, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu według stanu z dnia jego podjęcia. Powoływane przez organ okoliczności faktyczne zaistniałe po dacie wydania zarządzenia nie mają znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem tego aktu.

Sąd stwierdził, że fakt krótkotrwałej, jednorazowej absencji skarżącego spowodowanej chorobą nie można było uznać za przesłankę, która w sposób trwały uniemożliwia mu realizowanie celów stawianych przed dyrektorem ośrodka kultury. Na dzień wydania zarządzenia organ dysponował wiedzą, że skarżący jest na zwolnieniu lekarskim do dnia (...) czerwca 2016 r. Późniejsze pojawienie się okoliczności mogących usprawiedliwić odwołanie tj. kolejnych zwolnień lekarskich i trwającej trwale absencji chorobowej nie jest w stanie zmienić tej oceny.

Oceny tej nie może zmienić także okoliczność, że w związku z chorobą skarżącego pojawił się problem wykonania ciążących na nim określonych zadań i obowiązków, w sytuacji gdy nie było w ośrodku stanowiska zastępcy dyrektora.

Sąd zauważył, że już w dniu (...) czerwca 2016 r. a więc przed wydaniem zaskarżonego aktu Burmistrz S. wydał zarządzenie nr (...) w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora GOKiBP. Z tą chwilą nie można było mówić o dezorganizacji pracy ośrodka wynikającej z nieobecności i jej dyrektora i konieczności zastąpienia go przez inną osobę.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł również, że przyjmując w statucie GOKiBP taką organizację ośrodka musiano liczyć się z tym, że będzie on mógł sprawnie funkcjonować również pod nieobecność jego dyrektora. Sąd wskazał, że poza absencją w pracy spowodowaną chorobą dyrektor może być nieobecny w pracy np. w związku z przebywaniem na urlopie. Pracownikowi zatrudnionemu na podstawie powołania przysługuje prawo do corocznego, nieprzerwanego, płatnego urlopu wypoczynkowego, którego nie może się zrzec (art. 152 w związku z art. 2 Kodeksu pracy).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia by istniały przyczyny o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej. Organ zarzucił skarżącemu niewykonanie obowiązków wynikających z umowy programowej poprzez odmowę podpisywania umów oraz dokumentacji finansowej związanej z nadchodzącym wydarzeniem kulturalnym, nie wskazując jakich umów lub dokumentacji to dotyczy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało niezgodnie z prawem tj. z naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy o działalności kulturowej i naruszenie to należy uznać za istotne naruszenie prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W skardze kasacyjnej Burmistrz S. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 15 ust. 6 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodziła po stronie skarżącego przeszkoda w wykonywaniu obowiązków dyrektora GOKiBP w postaci długotrwałej choroby, co doprowadziło do niezasadnej odmowy subsumpcji stanu faktycznego do wynikającej z wskazanego przepisu normy prawnej;

b) art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżący działając w charakterze dyrektora GOKiBP nie odstąpił od realizacji umowy programowej, co doprowadziło do niezasadnej odmowy subsumpcji stanu faktycznego do wynikającej z wskazanego przepisu normy prawnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 113 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 132 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak wyczerpującej analizy stanu faktycznego i zachowań oraz zaniechań dyrektora GOKiBP, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przedstawionego w sprawie;

b) art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (długotrwała choroba, odstąpienie od realizacji umowy programowej) jest ono zgodne z prawem, a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i nieprawidłowe uzasadnienie skarżonego wyroku, w szczególności podstawy prawnej rozstrzygnięcia i subsumpcji stanu faktycznego do określonych norm prawnych wywiedzionych z przepisów prawa materialnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 6 pkt 2 i art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodziła po stronie skarżącego przeszkoda w wykonywaniu obowiązków dyrektora GOKiBP w postaci długotrwałej choroby oraz braku odstąpienia od realizacji umowy programowej, co doprowadziło do nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawnych wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawnych.

Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, datą dokonania kontroli zaskarżonego zarządzenia był dzień (...) czerwca 2016 r. tj. dzień jego podjęcia. To w tym dniu powinny najpóźniej zaistnieć przesłanki wymienione art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej stanowiące podstawę do odwołania dyrektora instytucji kultury.

Nie stanowi błędnej wykładni dokonanej przez Sad pierwszej instancji wskazanie, że choroba przypadająca na okres od (...) czerwca 2016 r. do (...) czerwca 2016 r. nie spełnia przesłanki choroby dyrektora instytucji kultury trwale uniemożliwiającej mu wykonywanie obowiązków. Nie ma wprawdzie normatywnej definicji okresu trwania choroby, która trwale uniemożliwia wykonywanie obowiązków choremu, tym niemniej powinna być to długotrwała i przewlekła, która uniemożliwia wykonywanie obowiązków dyrektora instytucji kultury. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji na dzień (...) czerwca 2016 r. choroba skarżącego ani nie była długotrwała, ani też trwale uniemożliwiająca mu wykonywania funkcji dyrektora.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżący działając w charakterze dyrektora GOKiBP nie odstąpił od realizacji umowy programowej, nie jest zasadny.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że treść art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej wprost stanowi, że organizator może odwołać dyrektora instytucji kultury w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym artykułem organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (tzw. umowa programowa). Znajdująca się w aktach sprawy umowa programowa zawiera przede wszystkim program działania Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S. bez sprecyzowania np. konkretnych imprez kulturalnych oraz warunków finansowania takich imprez. Tym samym skoro w umowie programowej nie sprecyzowano wydarzeń kulturalnych jak np. "Dni S. Sobótki S. 2016" to nie można było skutecznie zarzucić skarżącemu jako dyrektorowi GOKiBP naruszenie tejże umowy poprzez nieorganizowanie ww. imprezy kulturalnej. Jeżeli w umowie zapisywane są ogólnie zadania instytucji kultury, to zarzucenie jej dyrektorowi naruszenie takiej umowy musi polegać na wykazaniu, na czym to naruszenie polegało i który zapis (punkt) takiej umowy nie został wykonany przez drugą stronę.

Trafnie przy tym stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w związku z zawieraniem umów z wykonawcami, strona skarżąca realizowała umowę programową w takim zakresie, w jakim umożliwiały to jej środki finansowe pozostające w dyspozycji dysponenta tej części budżetu gminy.

Umowa programowa odsyła w zakresie finansowania do uchwały budżetowej Gminy S. wskazując, że te środki budżetowe zostaną powiększone o planowane dochody własne GOKiBP w S. (§ 2 umowy programowej).

Znajdujący się w aktach sprawy plan finansowo-księgowy GOKiBP w S. określa projektowane przychody tego Ośrodka na 2016 r., ale z treści umowy programowej nie wynika, aby plan ten był jej częścią. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie zaistniała także przesłanka odstąpienia przez skarżącego od realizacji umowy programowej.

Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, że nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 132 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tej sprawie wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 132 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście błędny. Pomijając już to, że art. 132 p.p.s.a. nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne, to zgodnie z art. 132 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, czego nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez Sąd. Przepis ten reguluje jedynie końcowy etap rozprawy polegający na jej zamknięciu w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygania. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można skutecznie podważyć dokonania przez Sąd oceny poszczególnych dowodów zebranych w sprawie.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo unieważnił zarządzenie Burmistrza S. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej w S. Stwierdzając istotne wady ww. zarządzenia, Sąd pierwszej instancji nie mógł skargi oddalić.

Jako nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności podstawy prawnej rozstrzygnięcia i subsumpcji stanu faktycznego do określonych norm prawnych prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera prawidłowo wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie jest lakoniczne i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na przeprowadzenie kontroli tego wyroku. Także sposób dokonania subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod właściwe normy prawne nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.