Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724090

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 lipca 2019 r.
II OSK 757/19
Realizacja inwestycji drogowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, del. WSA Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. i W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 121/18 w sprawie ze skargi M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T. i J.T. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 121/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T. oraz J.T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia (...) 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia (...) 2017 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust, 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm. dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) Prezydent Miasta Z. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. P.W.P. z ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w Z.

W odwołaniach wniesionych od tej decyzji odwołujący się zarzucili wydanie jej z naruszeniem prawa polegającym na sprzeczności przyjętego w projekcie przebiegu drogi z postanowieniami obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak decyzji środowiskowej wymaganej z uwagi na wylesienie terenu objętego inwestycją oraz bezprawną wycinkę drzew, na którą inwestor nie uzyskał zgody. Wskazali także na brak w projekcie budowlanym dokumentacji hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskiej.

W dniu (...) 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa P. złożył oświadczenia o cofnięciu wniesionego przez niego odwołania, wobec czego decyzją z dnia (...) 2017 r. Wojewoda Lubuski umorzył postępowanie odwoławcze w tym zakresie.

Z kolei decyzją z dnia (...) 2017 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przeprowadził analizę sprawy pod kątem legitymacji procesowej odwołujących się i ustalił, że przysługuje im status stron postępowania. Następnie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., jako właściwy w sprawie organ ochrony środowiska postanowieniem z dnia (...) 2017 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, które to stanowisko jest dla organu wiążące. Wyjaśnił również, że art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to oznacza, iż zapisami planistycznymi organy nie mogły się kierować, ani ich uwzględniać. Stwierdził także, że prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu wniesionej od powyższej decyzji skargi nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wprawdzie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ orzekał bez uprzedniej analizy legitymacji procesowej poszczególnych osób, jednakże kierując się zasadą wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. rozpoznał wniesioną przez nich skargę. Sąd podzielił argumentację organu, że był związany stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w trybie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 specustawy drogowej do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie może również oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych rozwiązań projektowych i nie jest uprawniony dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu czy parametrów technicznych planowanej inwestycji. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku. W sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zgodnie ze specustawą drogową podlegają wyłączeniu. Odnoszą się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że skarżący nie wykazali by uciążliwości na które się powołują miały bezpośredni związek z inwestycją drogową. Uzasadniając oddalenie wniosku dowodowego Sąd wskazał, że przedłożona przez strony opinia ma moc dokumentu prywatnego i nie wykazuje bezpośredniego związku z inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja, a jedynie wskazuje na nieskuteczność wykonanej izolacji budynku. Pozostałe dokumenty wskazują jedynie, że w sprawie prowadzone było postępowanie, które nie doprowadziło do nałożenia jakichkolwiek obowiązków co do stanu technicznego budynku.

W skardze kasacyjnej M.H. i W.T. zaskarżając w całości powyższy wyrok zarzuciły naruszenie szeregu przepisów postępowania polegające na błędnym oddaleniu skargi z uwagi na brak przymiotu strony, pominięciu przez organ I instancji skarżących jako strony postępowania, nie zbadania alternatywnych parametrów drogi, nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych i braku konsultacji społecznych oraz nie odniesienie się do znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie poddania w tym zakresie kontroli instancyjnej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również niezapewnianie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie zakwestionowaniu wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz oddalenie wniosku dowodowego z zawnioskowanych dokumentów.

Zarzuciły również naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, że decyzja zawiera wszystkie wymagane opinie, w tym Dyrektora Lasów Państwowych, ponadto poprzez błędne uznanie, że decyzja uwzględnia ochronę interesów osób trzecich, wadliwą wykładnię pojęcia przedsięwzięcia i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, naruszenie zrównoważonej gospodarki leśnej oraz bezpodstawnego przyjęcie kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

Na tej podstawie skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarły również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawnioskowanych w piśmie skarżących z dnia (...) 2018 r.,

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku dowodowego skarżących wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Ponadto treść wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentów dotyczy stanu technicznego budynku, w którym mieszkają i tym samym nie pozostaje w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie oddalił wniesionej skargi z uwagi na brak przymiotu strony, a wobec braku zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie podziela stanowiska organu, że skarżący mają interes prawny do bycia stroną postępowania, jednakże z uwagi na zakaz reformationis in peius rozpoznał wniesioną przez nich skargę. Nie można również zgodzić się zarzutem, że skarżące zostały pominięte jako strona postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wysyłane są tylko wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczenia. Podobnie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej reguluje kwestię doręczenia decyzji. Stąd argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należało za nietrafną.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak było również podstaw do badania przez organ alternatywnych parametrów drogi i dokonania w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłych oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych. Organ nie może bowiem oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010). Podkreślić trzeba zatem związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazać również należy, że przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję. Skarżące kasacyjnie podniosły, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy zostały naruszone również przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i opinii biegłego, jednak żaden z przepisów w rozdziale 2a specustawy drogowej nie przewiduje obowiązku pozyskania wspomnianych dowodów. Trzeba także zaznaczyć, że ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, co wprost wynika z art. 7 k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić daną sprawę.

Jako niezasadne należało również uznać zarzuty kasacyjne dotyczące niewłaściwego zakwalifikowania przedsięwzięcia oraz jego oceny i braku poddania kontroli instancyjnej wydanego w tym zakresie postanowienia organu ochrony środowiska. W aktach sprawy bowiem znajduje się prawomocne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym odmawia on wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W tej sytuacji jako niedopuszczalne należy uznać kwestionowanie zasadności tego postanowienia w innym trybie niż nadzwyczajny. Postanowienie to jest prawomocne i pozostaje w obrocie prawnym wiążąc jednocześnie organ wydający decyzję w przedmiocie zgody na realizacji inwestycji drogowej. Organ architektoniczno-budowlany nie może w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń i jednocześnie kwestionować stanowisko wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska.

Stwierdzić także należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz wnikliwie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do rozpatrzenia sprawy, zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie również są nieusprawiedliwione.

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, ze również one nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W ocenie autora skargi kasacyjnej niewłaściwe do przedmiotowej inwestycji zastosowano przepisy specustawy drogowej, w sytuacji gdy planowana droga formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, ani faktycznie takiej drogi nie stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, bowiem przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odwołuje się do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza powołanego przepisu wskazuje, że jego tekst odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 i 9 specustawy drogowej wskazujący na niekompletność wniosku w zakresie wymaganych przepisami prawa opinii i decyzji administracyjnych. Wniosek inwestora zawiera wszystkie wymagane powołanym przepisem opinie. Wskazane przez skarżące kasacyjnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. zostało wydane w trybie art. 11d ust. 1 pkt 9 wobec wystąpienia inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej i nie stanowi opinii o jakiej mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy. Dlatego też organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, był związany stanowiskiem organu ochrony środowiska. Odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej nie powoduje, że wniosek inwestora jest niekompletny, wobec braku wydania decyzji środowiskowej. Odmienna z kolei jest sytuacja w przypadku opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z., która podobnie jak i inne opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej nie są wiążące dla organu Zróżnicowanie w tym przypadku prawnych form działania organów administracji publicznej miało określony cel (wskazuje na znaczenie tych działań oraz na stopień istotności chronionego nimi interesu publicznego), chodziło bowiem o redukcję stanowisk zajmowanych w formie decyzji administracyjnych lub postanowień do niewiążących w sparwie opinii. W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwą ocenę organu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś., art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na niekompletność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie dotyczącym braku przeprowadzenia badan geotechnicznych. W art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zamieszczony został wymóg zawarcia w projekcie budowlanym w zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki uwarunkowań danego terenu wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Z tej normy należy wywieść wniosek, iż nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego i to od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań. Oczywiście w pewnych szczególnych uwarunkowaniach glebowych lub terenowych będzie konieczne zlecenie odpowiedniej ekspertyzy przez posiadających wymagane kwalifikacje ekspertów, zaś wyniki tych ekspertyz powinny być dołączone jako materiał dowodowy do projektu budowlanego. W niniejszej jednak sprawie zasadne było przeprowadzenia badan w niezbędnym zakresie, a nie jak sugerują skarżące dla całego terenu objętego projektem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.