Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777932

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2019 r.
II OSK 51/18
Procedura legalizacyjna w procesie budowlanym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Piotr Korzeniowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 518/17 w sprawie ze skargi S. K. i B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 518/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. i B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w (...) wszczął z urzędu w dniu 28 listopada 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez B. i S. K. wiaty na działce nr geod. (...) przy ul. (...)(...) w B. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2011 r., organ ustalił, że inwestorzy wybudowali wiatę o wym. 2,93 m x 9,60 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów) i pow. zabudowy 28,13 m2. Obiekt został połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym. Inwestor przedstawił skuteczne zgłoszenie z dnia 31 marca 2011 r. dotyczące budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i pow. zabudowy 24,65 m2.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w (...) stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym w dniu 30 stycznia 2012 r. postanowieniem, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej wiaty. Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. - właściciela sąsiedniej działki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2012 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania odstępstw od warunków skutecznego zgłoszenia, dlatego wybudowanie innego obiektu niż określony w zgłoszeniu wymaga zastosowania procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 tej ustawy, jeżeli powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w (...) przeprowadził w dniu 22 marca 2012 r. kontrolę na działce, podczas której stwierdził, że zmieniły się wymiary przedmiotowej wiaty i obecnie wynoszą one 2,50 m x 8,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia jej zabudowy zmniejszyła się do 21,25 m2. Ponadto, konstrukcja wiaty została oddzielona od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych i podparcie ich dodatkowymi czterema słupami. Organ ten stwierdził, że wiata w obecnym kształcie nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego przez inwestorów dnia (...) marca 2011 r. i w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. odmówił nakazania rozbiórki wiaty i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy potwierdził, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, dlatego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Choć początkowo wiata nie była zgodna z dokonanym zgłoszeniem to w trakcie postępowania inwestor dostosował ją do określonych w zgłoszeniu warunków. Nie zmienia to jednak faktu, że obecnie obiekt jest zgodny z prawem. Wcześniejsze działania inwestora nie mogą mieć wpływu na ocenę inwestycji z punktu widzenia prawa budowlanego. Dostosowujące przeróbki nie wymagały osobnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że wiata znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr (...) i poza tę granicę dach wiaty nie wystaje. Ponadto, wiata została oddzielona konstrukcyjnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych, podtrzymujących dach i podparcie ich tuż przy przecięciu słupami. Obiekt nie jest połączony z budynkiem gospodarczym, widoczny jest prześwit pomiędzy dachami. Tak więc organ odwoławczy wyjaśnił, że wiata nie jest budynkiem i przepisy nakazujące zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki, jej nie dotyczą. Może być zatem zgodnie z prawem usytuowana bezpośrednio przy granicy działki. Odnosząc się natomiast do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w dacie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty, na części przedmiotowej działki, na której się ona znajduje, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wówczas lokalizacja obiektu zgodnie z warunkami przyjętego zgłoszenia była dopuszczalna. Faktem jest, że przepisy planu miejscowego aktualnie obowiązującego w miejscu, gdzie znajduje się przedmiotowa wiata zakazują realizacji obiektów budowlanych, jednak zakaz ten nie może działać wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. G., wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., II SA/Bk 596/12, uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) w (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K. i B. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 148/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

NSA wskazał, że skoro zanegowane zostało rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego co do umorzenia postępowania, to Sąd powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie prawnej miałoby odbyć się orzekanie w przedmiocie spornej wiaty, czy powinno być to postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach art. 48 -49b Prawa budowlanego, czy postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Formułując natomiast obowiązek uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy ustaleń obowiązującego planu miejscowego w dacie orzekania przez organy, Sąd jednocześnie nie sprecyzował, na gruncie jakich przepisów prawa materialnego miałoby być to dokonane. Sąd powinien zatem podać i objaśnić podstawę prawną, według której istniał obowiązek badania przez organ zgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając ponownie skargę J. G. wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Bk 878/14 kolejny raz uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) w (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r.

Sąd I instancji będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spór sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie, czy w sytuacji wybudowania, będąc w posiadaniu zgłoszenia, innego niż w zgłoszeniu obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, organy powinny zastosować przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego z art. 48-49b Prawa budowlanego, czy też przepisy dotyczące postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego oraz, czy w sytuacji samodzielnego przywrócenia przez inwestora obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu, zachodzi podstawa do umorzenia przez organ toczącego się postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Rozstrzygając pierwszą kwestię Sąd wyjaśnił, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że ustawa Prawo budowlane nie zna pojęcia odstępstw od skutecznego zgłoszenia, co oznacza, że gdy inwestor wznosi obiekt niezgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu, to nie jest realizowana inwestycja określona w zgłoszeniu, tylko realizowana jest inwestycja w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe powoduje więc, że w sytuacji stwierdzenia takiej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd zauważył, że w stanie faktycznym sprawy, który nie jest kwestionowany, inwestor pomimo posiadanego zgłoszenia na budowę wiaty wolnostojącej o pow. 24,65 m2 wzniósł obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z innym budynkiem. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa obiektu o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 wymaga posiadania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Wzniesiony przez inwestora obiekt wymagał zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie zrealizował więc obiektu co do którego dokonał zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz wybudował inny obiekt, który ze względu na powierzchnię przekraczającą 25 m2 wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Konieczne było zatem wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał więc stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) wyrażone w decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r., że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, a wobec tego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu przedmiotowa wiata, w kształcie w jakim powstała, nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia tylko stanowiła samowolę budowlaną, bo na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Rozstrzygając zatem drugą wskazaną w sprawie sporną kwestię, Sąd stwierdził, że organ administracyjny może umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu jedynie w sytuacji, gdy nie stwierdzi samowoli budowlanej. Natomiast po stwierdzeniu faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę i wszczęciu postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego nie może już być mowy o przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, tylko do stanu zgodnego z prawem, o czym jest mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ zobowiązany jest także uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli zbadać kwestię zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z decyzji obu organów nie wynika, aby uczyniły one zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli B. K. i S. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. wydanym w sprawie II OSK 231/15 oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie konieczne było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a następnie prowadzenie go i zakończenie również w tym trybie. Nie można było bowiem, w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej, prowadzić dalszych robót budowlanych na podstawie nie obowiązującego już zgłoszenia.

Podano, że wprawdzie nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż ustawa Prawo budowlane nie zna pojęcia odstępstw od skutecznego zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego istnieje możliwość wstrzymania budowy realizowanej niezgodnie ze zgłoszeniem, co jednak nie oznacza, że sytuacja tak miała miejsce w niniejszej sprawie. NSA wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można jednak całkowicie wykluczyć możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor dokonał wprawdzie zgłoszenia, ale wybudował inny obiekt budowlany z zamiarem obejścia przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że inwestorzy pomimo zgłoszenia budowy wolnostojącej wiaty o pow. 24,65 m2 wybudowali obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z budynkiem gospodarczym, a więc w istocie dokonali rozbudowy tego obiektu, wymagającej zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. NSA podniósł, że przyjęcie, jak chcieliby tego wnoszący skargę kasacyjną inwestorzy, iż wskutek dokonanych później przeróbek, zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Słusznie zatem za nieprawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r., że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, a wobec tego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji prawidłowo zauważył bowiem, że przedmiotowa wiata, w kształcie w jakim powstała pierwotnie, co stwierdził organ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2011 r., nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia tylko stanowiła samowolę budowlaną, bo na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

W sytuacji stwierdzenia faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę powoduje, że organ zobowiązany jest do podjęcia działań, o których mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie powoduje z kolei, że działania podejmowane przez inwestorów nie mogą już służyć przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem na podstawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, tylko ewentualnie do stanu zgodnego z prawem, w wykonaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto prowadząc postępowanie legalizacyjne organ jest zobowiązany uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli zbadać kwestię zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem skoro z decyzji organów administracji obu instancji nie wynika, aby dokonały one oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, to zasadnie Sąd I instancji uchylił oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Stwierdzając samowolę budowlaną organ zobowiązany jest bowiem prowadzić i zakończyć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tj. albo orzec rozbiórkę obiektu budowlanego albo udzielić pozwolenia na wznowienie robot budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa wiata jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym się ona znajduje.

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę wiaty i konstrukcji drewnianej, połączonej z budynkiem gospodarczym.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S. K.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w czasie orzekania, na terenie na którym znajduje się wiata, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) maja 2011 r., uchwała nr (...) Rady Miejskiej (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. (...) do ul. (...)) w (...). Z § 35 ust. 1 tego planu wynika, że:

1. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2.4 ZP, Zz przeznacza się pod zieleń urządzoną przydomową na potencjalnych terenach zalewowych, jako uzupełnienie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej poza granicami planu;

2. Ustalenia ogólne obowiązujące dla terenu, o którym mowa w ust. 1, zostały określone w dziale II;

3. Teren, o którym mowa w ust. 1, pozostawia się bez prawa zabudowy, do zagospodarowania łącznie z terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej poza granicami planu;

4. Ustala się następujące wskaźniki i zasady zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1: (1) teren biologicznie czynny - minimum 85%; (2) dopuszcza się funkcje związane z działalnością usługową z zakresu handlu roślinnością (plac ekspozycyjny) niekolidujących z przeznaczeniem podstawowym i w powiązaniu z terenem zabudowy poza granicami planu.

Mając na uwadze powyższe zapisy planu organ stwierdził, że wiata znajduje się na terenie bez prawa zabudowy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem przewidzianej w ust. 2 tego przepisu możliwości legalizacji obiektu jest m.in. jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Z uwagi na brak tej zgodności w niniejszej sprawie, nakaz rozbiórki wiaty był zasadny.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli B. i S. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty, w sytuacji gdy wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ostatecznie wiata została dostosowana do warunków technicznych wskazanych w zgłoszeniu z dnia 31 marca 2011 r., przy czym od momentu wzniesienia wiaty do dnia dzisiejszego nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, a w konsekwencji rozbiórka wiaty stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności;

2. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ustalenie, że wiata nie podlega procedurze legalizacyjnej, podczas gdy dokonano przeróbek polegających na zmniejszeniu powierzchni zabudowy wiaty do 21,25 m2 i wykonano jej oddzielną konstrukcję, składającą się z 8 sztuk słupów, a w konsekwencji spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaś w takiej sytuacji organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nakazując rozbiórkę;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie ustaleń odnośnie do braku legalności wykonanej wiaty drewnianej i konstrukcji (obecnie) nie połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, w stosunku do której dokonano przeróbek, które polegały na zmniejszeniu powierzchni zabudowy wiaty do 21,25 m2 i wykonaniu oddzielnej konstrukcji wiaty, składającej się z 8 sztuk słupów, a w konsekwencji spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane;

4. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ administracji publicznej celowości i zasadności rozbiórki przedmiotowej wiaty, kiedy to nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, a zatem trudno jest pogodzić się z decyzją organu II instancji, która nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego i opiera się wyłącznie na literalnej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane;

5. art. 8 k.p.a. i zasady proporcjonalności, poprzez brak ingerencji organu w prawa skarżących w sposób rozsądny i racjonalny oraz nieprzekraczający przysługujących mu środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób skarżącym, którzy na skutek ewentualnej rozbiórki poniosą niewątpliwie szkodę w wysokich rozmiarach, niewspółmierną do ewentualnie dostrzeżonej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zabudowa ta spełnia obecnie wymagania postawione przez art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane, przy czym organy administracji muszą prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 518/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa dotycząca budowy przez B. i S. K. wiaty na działce nr geod. (...) przy ul. (...)(...) w (...), jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku już po raz trzeci.

W związku z powyższym, rozpoznając tę sprawę, zdaniem Sądu, należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie niniejszej wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Bk 878/14 WSA w Białymstoku uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające nakazania rozbiórki wiaty i umarzające postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 231/15. Wyrokami tymi przesądzono, że w sprawie niniejszej, inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej (pomimo zgłoszenia budowy wolnostojącej wiaty o pow. 24,65 m2 wybudowali obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z budynkiem gospodarczym) i w związku z tym konieczne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie przesądzono, że zgłoszenie nie może odnieść skutku prawnego na skutek dokonanych później przeróbek, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego obejścia przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego na obecnym etapie postępowania jako całkowicie bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie go w sytuacji przywrócenia wiaty do stanu zgodnego ze zgłoszeniem.

W związku z powyższym we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazano organom wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w tym zbadanie kwestii zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punktem odniesienia dla prawnej oceny zaistniałej sytuacji i determinantą podejmowanych rozstrzygnięć jest zatem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; dalej powoływana jako ustawa). Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 i ust.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.

1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Dokonując wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, przy czym nakaz rozbiórki stanowi najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu, mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 ustawy, tj. czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zatem gdy ww. przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3 ustawy.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego ustaliły, że nie zachodzi zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w tym zakresie wykluczało wszczęcie postępowania legalizacyjnego i stanowiło podstawę nakazu rozbiórki wiaty. Zdaniem skarżących błędnie uznano w sprawie niniejszej, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce, w sytuacji gdy wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie w dacie dokonania zgłoszenia w dniu (...) marca 2011 r. dla terenu na którym znajduje się wiata nie obowiązywał miejscowy plan miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki (...) (odcinek od ul. (...) do ul. (...)) został uchwalony w dniu (...) maja 2011 r. Obowiązywanie planu miejscowego musi być jednak oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (wyrok NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09).

W sprawie niniejszej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie orzekania na podstawie art. 48 ustawy, bezspornie wynika, że wiata znajduje się na terenie bez prawa do zabudowy (§ 35 ust. 1 planu). A zatem przedmiotowa budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta zobowiązywała organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wiaty. W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy legalizacja obiektu nie jest możliwa (wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2011 r., II SA/Ke 39/11). Gdy ustalenia tych aktów w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie ust. 1 art. 48 ustawy nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r., II SA/Gl 457/10).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut braku wyjaśnienia celowości i zasadności nakazu rozbiórki, w sytuacji kiedy wiata nie zagraża w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia oraz zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, poprzez orzeczenie rozbiórki skutkującej poniesieniem szkody wysokich rozmiarów w stosunku do dostrzeżonej niezgodności. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2013 r., I SA/Wa 2000/12).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wnieśli B. i S. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty drewnianej i konstrukcji drewnianej (obecnie) nie połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, usytuowanej na działce przy ul. (...)(...) w (...), o nr geod. (...), należącej do B. i S. K., w sytuacji gdy wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ostatecznie wiata została dostosowana do warunków technicznych wskazanych w zgłoszeniu z dnia (...) marca 2011 r. dotyczącym budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i pow. zabudowy 24,65 m kw., przy czym zauważyć należy, że od momentu wzniesienia wiaty do dnia dzisiejszego nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, a w konsekwencji rozbiórka wiaty stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności, czego Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę w trakcie wyrokowania;

2. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie ustalenie, że wiata drewniana i konstrukcja (obecnie) nie połączona z istniejącym budynkiem gospodarczym, usytuowanej na działce przy ul. (...)(...) w (...), o nr geod: (...) nie podlega procedurze legalizacyjnej, podczas gdy skarżący dokonali przeróbek w budowanym obiekcie, polegających na zmniejszeniu powierzchni zabudowy wiaty do 21,25 m2 i wykonaniu oddzielnej konstrukcji wiaty, składającej się z 8 sztuk słupów, a w konsekwencji spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, zaś w takiej sytuacji organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nakazując rozbiórkę ww. konstrukcji, kiedy to wcześniej skarżący przywrócili stan zgodny z prawem,

3. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty drewnianej i konstrukcji drewnianej (obecnie) nie połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, usytuowanej na działce przy ul. (...)(...) w (...), w sytuacji gdy budowa ww. obiektu budowlanego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, co pozwala na stwierdzenie, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie nie spełnia wymogów racjonalności i celowości, które winny stanowić podstawę każdego działania organów administracji publicznej.

Zdaniem skarżących kasacyjnie rozbiórka wiaty stoi przede wszystkim w sprzeczności z zasadą proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania obywateli do podejmowanych przez organy administracji publicznej działań, którymi to zasadami owe organy każdorazowo winny się kierować.

W toku prowadzonego na wcześniejszym etapie rozpatrywania sprawy, tj. prowadzonego postępowania legalizacyjnego, skarżący doprowadził obiekt budowlany do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Uczynił to jeszcze przed wydaniem decyzji legalizacyjnej lub rozbiórkowej. Oznacza to, że nie było uzasadnienia (ani tym bardziej konieczności, a wręcz - możliwości) dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w celu legalizacji obiektu budowlanego. Taka legalizacja, dzięki staraniom skarżącego, stała się faktem bez konieczności władczego orzekania o jego prawach i obowiązkach.

Z uwagi na powyższe zdaniem skarżących kasacyjnie za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 w z w. z art. 49 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty drewnianej i konstrukcji drewnianej (obecnie) niepołączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, usytuowanej na działce przy ul. (...)(...) w (...), o nr geod: (...), należącej do B. i S. K. Sąd I instancji nie wyciągnął odpowiednich wniosków z okoliczności, że wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tak więc na dzień zgłoszenia budowy wiaty oraz jej posadowienia cały projekt był zgodny z obowiązującym prawem i nie naruszał żadnych przepisów techniczno-budowlanych. Co ważne, ostatecznie wiata została dostosowana do warunków technicznych wskazanych w zgłoszeniu z dnia (...) marca 2011 r. dotyczącym budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i pow. zabudowy 24,65 m kw. Potwierdziły to organy nadzoru budowlanego we wcześniejszym postępowaniu, jednak decyzje wydane w jego trakcie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, lecz z innych powodów.

Nadto od momentu wzniesienia wiaty do dnia dzisiejszego nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu. W konsekwencji rozbiórka wiaty stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, jest zupełnie od konkretnych realiów przedmiotowej sprawy, a oparta została zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności. Nie może być tak, że decyzja organów nadzoru budowlanego oderwana jedynie na sztywnej regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Nawet od najbardziej kategorycznych norm prawnych powinny zachodzić wyjątki, dostosowane do konkretnych okoliczności. Należy zadać sobie pytanie, w jaki negatywny sposób owa wiata wpływa na bezpieczeństwo osób i mienia oraz na prawidłowe korzystanie z nieruchomości skarżących i nieruchomości sąsiednich. Organ II instancji nie udzielił odpowiedzi na to pytanie.

Wydanie nakazu rozbiórki, co do zasady konieczne jest w tych przypadkach, kiedy obiekt znajduje się na terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt; VII SA/Wa 269/15). Tymczasem skarżący posadowili wiatę w miejscu, w którym nikomu nie może ona przeszkadzać, ani zagrażać obowiązującym warunkom bezpieczeństwa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie do ciekawych wniosków w kontekście przedmiotowego sporu doszedł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., o sygn. akt II OSK 1540/13, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "w świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście skarżących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia".

Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty drewnianej i konstrukcji drewnianej (obecnie) nie połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, usytuowanej na działce przy ul. (...)(...) w (...). Należy odnotować, że budowa ww. obiektu budowlanego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie nie spełnia wymogów racjonalności i celowości, które winny stanowić podstawę każdego działania organów administracji publicznej. Nie może być tak, że niezwłocznemu wykonaniu podlega każda nawet najbardziej absurdalna decyzja organów nadzoru budowlanego.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżących ww. przepisy zostały niewłaściwie zinterpretowane, co skutkowało uznaniem, że decyzja podjęta przez organ administracji publicznej została należycie wyjaśniona i poparta rzeczowymi argumentami. Jednakże skarżący w dalszym ciągu nie widzą przyczyny konieczności rozbiórki wzniesionej wiaty, która zresztą została przez nich dostosowana do stawianych wcześniej wymogów legalizacyjnych, tym bardziej, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych orzeczenie nakazu rozbiórki winno być ostatecznością, zaś organy winny kierować się w podejmowanych działaniach zasadą proporcjonalności.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja szkodzi w ten sposób skarżącym, którzy na skutek ewentualnej rozbiórki ww. obiektu budowlanego poniosą niewątpliwie szkodę w wysokich rozmiarach, niewspółmierną do dostrzeżonej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego (Uchwała nr (...) z dnia (...) maja 2011 r.). Tym bardziej, że zabudowa ta spełnia obecnie wymagania postawione przez art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz nie trudnym do zrozumienia postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, stwierdzono, m.in. że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, byłoby nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, w tym z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności. Zdaniem Sądu, choć samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do zalegalizowania tej samowoli, choć stan prawny był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Procedura legalizacyjna wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (procedura wynikająca z art. 48-49b Prawa budowlanego) sprowadza się do wstrzymania prac budowlanych (o ile takowe są prowadzone), zobowiązania inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, zezwolenia na dokończenie budowy (o ile takowa nie została zakończona) i uiszczenia opłaty legalizacyjnej, na czym procedura się kończy Nie jest wydawane odrębne orzeczenie W przypadku gdy budowa została już zakończona, procedura legalizacyjna dotycząca takiej samowoli kończy się wraz z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Nie jest tu wymagane wydanie odrębnego orzeczenia przez organ.", Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Mariusz Rypina, Komentarz do art. 49 (b) ustawy - Prawo budowlane, LEX). Oczywiście alternatywą jest wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, sytuacja idealnie zgodna z prawem wyglądałaby tak, że skarżący dokonałby zgłoszenia, a następnie - wzniósł obiekt idealnie zgodny z tym zgłoszeniem. Tak początkowo się nie stało, ale ostatecznie, na skutek działań skarżącego, takie "idealny" stan rzeczy powstał, i to jeszcze przed wydaniem orzeczeń władczych przez organy administracji. Tym samym został osiągnięty pożądany stan bez konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego, co przemawiało za zasadnością i koniecznością umorzenia tego postępowania. Następnie problem pojawił się po uchwaleniu przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zakazano na ww. obszarze wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych.

Wbrew temu, co może się wydawać prima facie, dylemat prawny w niniejszej sprawie nie sprowadzał się tylko do "wyboru" odpowiedniej procedury legalizacyjnej z Prawa budowlanego, ale do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zawsze taka procedura musi być stosowana "do końca", czy też sam inwestor może wykazać - w odpowiednim momencie - dobrą wolę i racjonalność, samodzielnie i dobrowolnie doprowadzając do stanu zgodnego z prawem, co winno skutkować zaniechaniem prowadzenia tejże procedury.

W wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 522/11, LEX nr 1094847, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "Ustalenie, że inwestor prowadzi roboty budowlane w oparciu dokonane zgłoszenie, czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowanie w przedmiocie legalności tychże robót." Idąc tym tokiem rozumowania, jeśli inwestor ostatecznie wykonał prace rodnie z dokonanym zgłoszeniem (a tak finalnie się stało w niniejszej sprawie), to bezprzedmiotowe stało się prowadzenie dalszego postępowania mającego na celu zalegalizowanie tych prac. Te prace wtedy bowiem stały się zgodne z prawem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. K. i S. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stawiając te zarzuty skarżący kasacyjnie nie uwzględnia faktu, że konieczność stosowania tych przepisów przez organy administracji została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 878/14. W tym właśnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że:

- wiata nie została zrealizowana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem,

- zrealizowany został obiekt budowalny, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie posiadał,

- legalizacja takiej samowoli budowlanej możliwa jest jedynie w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie mają znaczenia wykonane przez inwestora czynności polegające na zmniejszeniu wymiarów wiaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku jednoznacznie stwierdził, że wprawdzie inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, ale w wyniku wybudowania obiektu innego, wymagającego pozwolenia na budowę wybudowany obiekt należy traktować jako samowolę budowlaną. Skoro organ stwierdził samowolę budowlaną w zakresie wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, mimo że pozwolenie było wymagane, to nie miał wyboru tylko winien wszcząć postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane (str. 12 uzasadnienia wyroku WSA). W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej a następnie samodzielnego przywrócenia przez inwestora obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych przy budowie obiektu nie zachodzi podstawa do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ administracji może umorzyć postępowanie jedynie w sytuacji, gdy nie stwierdzi samowoli budowlanej natomiast po stwierdzeniu faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę zobowiązany jest podjąć działania, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po wszczęciu tego postępowania nie może być już mowy o przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem tylko do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa jest w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto, zdaniem Sądu, organ administracji zobowiązany jest także uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to jest zbadać zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (str. 12 i 13 uzasadnienia wyroku).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 878/14 został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 231/15. Organy administracji rozpoznające sprawę były zobowiązane do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w ww. wyroku WSA jak również stanowiskiem tym związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny wydający wyrok w niniejszej sprawie. Wynika to wprost z treści art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisy prawa, co do których ocenę prawną przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 878/14 nie uległy zmianie w czasie wydawania decyzji, które były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dla oceny prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że wiata nie zagraża bezpieczeństwu osób i mienia oraz że nie jest połączona z budynkiem gospodarczym. W sprawie istotny jest fakt, że nie istnieje możliwość legalizacji zrealizowanego obiektu, gdyż nie pozwala na to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty jest konsekwencją stosowania przez organy administracji obowiązujących przepisów prawa. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że stoi ona w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności.

Dokonując oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej organ dokonuje jej pod kątem spełniania wymogów prawa obowiązującego w czasie wydawania decyzji. Prawem takim są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym znaczenie ma to, czy samowolnie zrealizowany obiekt jest zgody z przepisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu nie zaś planu, który obowiązywał w czasie realizacji tego obiektu.

Art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych). Jak to zostało już wyżej wskazane w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 878/14 utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 231/15 przesądzone zostało, że inwestor zrealizował obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji oraz Sąd I instancji naruszyły ww. przepis ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa m.in. sposób zagospodarowania należącej do skarżących kasacyjnie nieruchomości, nie spełnia wymogów racjonalności i celowości, które winny stanowić podstawę każdego działania organów administracji publicznej stwierdzić należy, że miejscowy plan zagospodarowania może być zaskarżony tylko w przewidzianym przez przepisy prawa trybie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Wynika to wprost z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 t.j.), który to przepis stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przybiera on formę uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 t.j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego część nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego organy administracji oraz sądy mają obowiązek jego stosowania.

Nadmienić należy, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.

Wyroku z 12 stycznia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. P. 2/98, OTK ZU Nr 1/99, poz. 2).

Z kolei w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) Trybunał stwierdził, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślić należy, że wyroki te zapadły w czasie, gdy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a mimo to Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 tej ustawy nie narusza wskazanych w tych wyrokach przepisów Konstytucji RP. W konsekwencji uznać należy, że wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie narusza wskazanych w ww. wyrokach Trybunału Konstytucyjnego przepisów Konstytucji RP także w sytuacji, gdy w ustawie tej przewidziano możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.