Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2626659

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 stycznia 2019 r.
II OSK 467/17
Dopuszczalność zaskarżania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 61/16 w sprawie ze skarg W. W. i Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 30 marca 2001 r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

I. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie skargi W. W. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.;

II. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie skargi Wojewody L. i odrzuca tę skargę;

III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 września 2016 r. sygn. II SA/Lu 61/16 uwzględnił skargi W. W. (dalej skarżący) i Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy N. z (...) marca 2001 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 dotyczący działki nr (...) położonej w N. oraz części załącznika graficznego Nr (...) do uchwały obejmujący teren oznaczony symbolem (...) oraz zasądził od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych W obu skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. planu miejscowego w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 i załącznika nr 12 dotyczącego terenu położonego w jednostce funkcjonalno-przestrzennej N. (...), oznaczonego symbolem (...) - zabudowa jednorodzinna na działce o numerze ewidencyjnym (...) wyodrębnionej z jednostki funkcjonalno-przestrzennej nr (...).

Wojewoda zarzucił ww. uchwale objęcie wspomnianej działki pracami planistycznymi, mimo, że nie została wymieniona w uchwale z (...) maja 2000 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Uchwała ta nie posiada również załącznika graficznego wyznaczającego granice obszaru objętego przystąpieniem do zmiany planu.

Te same zarzuty sformułował w swojej skardze skarżący. Podniósł on ponadto, że plan miejscowy naruszył szereg przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nieuwzględnienie wymaganego niezbędnego dojazdu i drogi pożarowej, możliwości zaopatrzenia w wodę do celów pożarowych do obiektów planowanej zabudowy jednorodzinnej oraz nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, poprzez nieuwzględnienie faktycznych granic władania nieruchomości. Przedstawiony projekt nie zawierał rysunku z działką (...) oraz nie przedstawiono Wojewodzie L. uchwały Rady Gminy N. wraz z dokumentacją planistyczną, dotyczącą działki (...) w celu oceny zgodności z prawem, gdyż działki tej nie pokazano na rysunku planu.

Odpowiadając na skargi Wójt Gminy N. zaznaczył przede wszystkim, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek wejścia w życie uchwały Rady Gminy N. nr (...) z dnia (...) stycznia 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. Podkreślono ponadto brak legitymacji W. W. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.). Organ przyznał, że działka nr (...) brała udziału w procedurze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której następstwem zostały zatwierdzone zmiany zaskarżoną uchwałą Nr (...). W uchwale Nr (...) zaistniała oczywista pomyłka w numerze działki skarżącego, która została sprostowana i podana do publicznej wiadomości.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji powyższe skargi uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji błędne jest przede wszystkim przekonanie organu o bezprzedmiotowości postępowania z tego tylko powodu, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona uchwałą Rady Gminy N. z dnia (...) stycznia 2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. (§ 15 ust. 1 pkt 1 lit. e). Skoro stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych, Sąd może stwierdzić nieważność uchwały, która została uprzednio przez uprawniony organ uchylona lub zmieniona. Również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uznał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Sąd I instancji nie podzielił także zapatrywania Wójta, według którego skarżący W. W. nie ma legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ust. 1 usg. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że działka skarżącego została objęta zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w efekcie których zmieniono jej przeznaczenie z działki rolnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie uchwała określiła stawki opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem planu w życie. Już te okoliczności są wystarczające dla stwierdzenia, że interes skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, że zmiana przeznaczenia działki była konsekwencją wniosku samego skarżącego. Równie bezzasadna jest również okoliczność nie wykorzystania przez skarżącego drogi zarzutu do ustaleń planu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; dalej uzp).

.Zgodnie z art. 27 ust. 1 uzp naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 uzp powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu rozpoczynała uchwała rady gminy o przystąpieniu do jego sporządzenia. Zgodnie z art. 12 uzp uchwała taka określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Jako akt prawa wewnętrznego wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 uzp, jak też radę gminy przy uchwalaniu planu. Co oczywiste, przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia, a następnie do uchwalenia, winien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzeniu planu i zasadom w niej określonym. Jest rzeczą nie podlegającą większym kontrowersjom, że uchwała Rady Gminy N. z dnia (...) maja 2000 r. w sprawie przystąpienia do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. przy określeniu działek objętych zmianą nie wymieniała działki nr (...).

Wydaje się oczywiste, że w ramach przyznanej gminie swobody planistycznej gmina może dokonywać w toku prac planistycznych zmian dotyczących obszaru objętego planem, zawsze jednak na podstawie stosownej uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ wykonawczy sporządzający projekt planu, stanowi to bowiem naruszenie właściwości organów prowadzące do stwierdzenia nieważności planu w całości lub części stosownie do art. 27 uzp. Stąd też odpowiedniego skutku nie mogło wywołać zgłoszenie przez Wójta błędu w oznaczeniu działki do gazety publikującej ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14 uzp, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Słusznie zwrócono w skargach uwagę również na brak w tej uchwale załącznika graficznego, stanowiącego w świetle art. 12 ust. 1 uzp jej nieodłączny element. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować, czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie, w zależności od charakteru zmian, które zamierza wprowadzić do planu miejscowego.

Rada Gminy N. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 27 ust. 1 i art. 18 uzp w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że naruszono tryb postępowania planistycznego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały;

2) art. 101 ust. 1 usg poprzez błędne przyjęcie, że W. W. miał uzasadniony interes prawny w złożeniu skargi na nieobowiązującą już uchwałę Rady Gminy N.;

II. przepisów postępowania, tj.: art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 4 usg poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo, w sytuacji gdy brak było podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 40).

Biorąc pod uwagę powyższe, niezależnie od treści zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pierwsza istotna okoliczność w niniejszej sprawie, to zaskarżenie przez organ nadzoru tj. Wojewodę L. nieobowiązującego od 2004 r. planu miejscowego. Został on bowiem uchylony uchwałą Rady Gminy N. z (...) stycznia 2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. (§ 15 ust. 1 pkt 1 lit. e). Kwestia ta rodzi fundamentalne pytanie, czy nieobowiązujący plan miejscowy (akt prawa miejscowego), mógł być przedmiotem skargi organu nadzoru do sądu administracyjnego.

Odpowiadając na to pytanie, wskazać należy, że zasady nadzoru nad działalnością gminy regulowane są przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 86 usg wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia nadzorcze wojewody, jakim jest możliwość zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego do sądu administracyjnego odnosi się wyłącznie do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym. Uchwała funkcjonująca w obrocie prawnym, to uchwała obowiązująca. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania. Taka sytuacja w odniesieniu do zaskarżonego planu miejscowego jednak nie występuje. Brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego w nowym planie z 2004 r., który dopuszczałby obecnie stosowanie przepisów zaskarżonego planu miejscowego.

W tym kontekście zaskarżenie w trybie nadzoru przez Wojewodę L. planu miejscowego nie obowiązującego od dwunastu lat było niedopuszczalne. Żaden przepis tego planu nie obowiązuje i sytuacja planistyczna nie wymagała interwencji organu nadzoru i zbadanie zgodności z prawem. Dopuszczenie wnoszenia skarg na uchwały nieobowiązujące od wielu lat, wypaczyłoby w istocie sens instytucji nadzoru i oznaczało badanie legalności aktów prawa miejscowego od dawna nieobowiązujących (postanowienie NSA z 23 marca 2010 r. sygn. II OSK 2032/09).

Z uwagi na to, że skarga Wojewody L. była niedopuszczalna i podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Natomiast odnosząc się do skargi kasacyjnej w części dotyczącej uwzględnienia skargi W. W., sytuacja kształtuje się odmiennie. Nieobowiązujący plan miejscowy może naruszać interes prawny skarżącego, poprzez ukształtowanie określonej sytuacji prawnej w oparciu o przepisy tego planu, co jednak musi zostać przez niego wykazane i szczegółowo zbadane prze Sąd. W tej sprawie takiej oceny zabrakło. Dlatego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg zasługuje na uwzględnienie. Samo powołanie się przez Sąd I instancji na ustalenie stawek opłaty z tytułu wzrostu wartości (art. 36 ust. 4 uzp) bez odniesienia do konkretnej sytuacji prawnej skarżącego nie jest w tym przypadku wystarczające. Ponadto Sąd I instancji badając to czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego, nie wziął pod uwagę zbycia przez niego części nieruchomości. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w odniesieniu do całej dawnej działki nr (...).

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 II OSK 2369/12, 5 maja 2014 II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 II OSK 1719/16, 26 października 2016 II OSK 137/15, II OSK 743/15 z 12 grudnia 2016 oraz postanowienie z 13 września 2018 r. II OSK 1933/18).

W niniejszej sprawie skarżący swoją legitymację procesową wiązał z tym, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z przysługującej mu własności nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zbycie przez skarżącego części nieruchomości objętej planem przed datą wniesienia skargi sprawiło, że utracił on w tej części prawo do zaskarżenia spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem - jako następca prawny - w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, 10 sierpnia 2011 II OSK 1093/11, 5 kwietnia 2012 II OSK 51/12, 13 listopada 2012 II OSK 2105/12, 8 lipca 2014 II OSK 3005/12, 21 września 2017 II OSK 1783/16). Uznanie skargi byłego właściciela nieruchomości za dopuszczalną mogłoby w rezultacie doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości, co stanowiłoby nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności aktualnego właściciela.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr (...) i nr (...) i tylko w tym zakresie konieczne jest zbadanie czy plan narusza jego interes prawny. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12). Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki oceni czy został naruszony interes prawny skarżącego w odniesieniu do działek, których jest właścicielem i dopiero ewentualna pozytywna odpowiedź na to pytanie będzie stanowiła podstawę do oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W związku z powyższym bezprzedmiotowe było na tym etapie odniesienie się do pozostałych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku w zakresie skargi W. W. i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Lublinie do ponownego rozpoznania. Natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok w zakresie skargi Wojewody L. i odrzucono jego skargę.

Na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.