Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987277

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 października 2015 r.
II OSK 455/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.).

Sędziowie: NSA Robert Sawuła, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2242/13 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z (...) sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy posiadania przez E. A. obywatelstwa polskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

We wniosku z 9 czerwca 2013 r. E. A. wystąpił do Wojewody (...) o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Oświadczył, że nie zna pełnych danych osobowych dziadków od strony ojca i matki, a także nie ma wiedzy odnośnie innych danych ich dotyczących. Wskazał, że nie ma innych dokumentów prócz załączonych, potwierdzających wskazane we wniosku okoliczności, ponieważ inne dokumenty nie zachowały się. Wniósł o zwrócenie się do USC w (...), Archiwum Państwowego w (...), ZIH, IPN oraz innych właściwych archiwów i instytucji o pozyskanie wszelkich dokumentów wskazujących na fakt urodzenia, zamieszkiwania i posiadania przez ojca wnioskodawcy obywatelstwa polskiego. Wojewoda (...) w piśmie z 2 lipca 2013 r. wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez rodziców wnioskodawcy. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 8 lipca 2013 r. wskazał, że wnioskodawca przedstawił informacje i dokumenty istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a inne dokumenty nie zachowały się.

Wojewoda (...) decyzją z (...) lipca 2013 r. odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że jego rodzice nabyli i posiadali obywatelstwo polskie, przez co nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.). Wojewoda wyjaśnił, że nie przedstawiono dokumentów potwierdzających fakt posiadania przez wstępnych wnioskodawcy obywatelstwa polskiego, jak również nie załączono dowodu, który wskazywałby, iż pozyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie (...) przyjmując, że rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie co do istoty przez organ I instancji było przedwczesne i naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego, brak jest w niniejszej sprawie kompletu wymaganych danych w rozumieniu art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, bowiem wnioskodawca zobowiązany był do podania danych w odniesieniu do jego wstępnych do drugiego stopnia, czego całkowicie zaniechał. E. A. we wniosku z 9 czerwca 2013 r. w odniesieniu do dziadków ze strony ojca i matki nie podał żadnych danych, oprócz imienia i nazwiska, informując jednocześnie, że nie zna pełnych danych osobowych dziadków ze strony matki i ojca, a także nie ma wiedzy odnośnie do innych danych ich dotyczących i opisanych we wniosku. Według Ministra, brak wiedzy wnioskodawcy o niektórych wymaganych danych i "okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego", wymaga więc od niego podjęcia czynności zmierzających do ich ustalenia i w konsekwencji ujawnienia w treści wniosku. Dopiero tak sporządzony wniosek będzie mógł zostać uznany przez właściwy organ za prawidłowy i kompletny, a więc nie dotknięty wadliwością formalną, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż dokonana przez organ odwoławczy wykładnia powołanych przepisów, prowadząca do wniosku, że art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim określają wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, jest nieprawidłowa. W ocenie Sądu, powołane przepisy określają nie tyle wymogi formalne wniosku, konieczne do nadania mu prawidłowego biegu, co treść tego wniosku niezbędną do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy o potwierdzenie nabycia lub utraty obywatelstwa polskiego, inaczej mówiąc - "dane" konieczne do wydania prawidłowej decyzji co do istoty sprawy. Przewidziana zaś w art. 64 k.p.a. instytucja wezwania do usunięcia braków podania służy wyłącznie uzupełnieniu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Spełnienie wymogów stawianych wnioskowi o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego w art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, a także wymogu udokumentowania danych zawartych we wniosku (art. 56 ust. 2) może być więc oceniane przez organ administracji dopiero na etapie prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, a nie na etapie wstępnej kontroli wniosku, w momencie, gdy organ administracji weryfikuje spełnienie wymogów formalnych podania. Wymogi formalne wniosku składanego w trybie rozdziału 7 ustawy o obywatelstwie, których wypełnienie podlega ocenie na wstępnym etapie badania takiego wniosku przez organ administracji, wynikają natomiast wyłącznie z właściwych przepisów k.p.a.

Jak podkreślił Sąd, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dopatruje się braku formalnego wniosku z dnia 9 czerwca 2013 r. nie tylko w niezamieszczeniu w nim wszystkich danych, wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, ale także w niezawarciu w tym wniosku informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Minister podaje wprawdzie, co zasadniczo należy rozumieć przez owe "istotne okoliczności", jednakże nie wskazuje, jakich konkretnie informacji o tych okolicznościach brak jest we wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, powyższe zaniechanie organu odwoławczego jest konsekwencją braku możliwości ustalenia podczas wstępnej, formalnej oceny wniosku, jakie okoliczności są istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. A zatem dowodzi, że obowiązek zamieszczenia we wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zarówno danych wymienionych w art. 13 ust. 1, jak i informacji o istotnych okolicznościach, jest wymogiem materialnym wniosku, którego niespełnienie może wywołać konsekwencje dopiero na etapie rozpatrywania sprawy co do istoty, podczas, gdy organ administracji ustala niezbędny do załatwienia sprawy zakres materiału dowodowego, dokonuje analizy całokształtu zebranych dowodów i konfrontuje ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy z właściwymi przepisami prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Ministra Spraw Wewnętrznych zaskarżono powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy określają wymogi materialne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, a zatem dane konieczne do należytego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania prawidłowej decyzji w sprawie, podczas gdy przepisy te wprowadzają dodatkowe - w stosunku do przewidzianych w ogólnym postępowaniu administracyjnym - wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, konieczne do nadania temu wnioskowi prawidłowego biegu oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego,

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. (w powiązaniu także z art. 56 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim) poprzez ich niezastosowanie (skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nie oddaleniem skargi) w sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie zawierał żadnych - poza imieniem i nazwiskiem - danych dziadków skarżącego ze strony matki i ojca, podczas gdy brak zawarcia we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego kompletu danych i informacji przewidzianych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim oznacza, że wniosek ten jest dotknięty brakami formalnymi, co zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia brakujących danych lub informacji w trybie i pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie Ministra przepisy ustawy o obywatelstwie polskim, będące przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, formułują dodatkowe wymagania dotyczące treści wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Nie sposób zatem wywodzić, by wnioskodawca mógł pominąć w treści wniosku którekolwiek z danych lub informacji określonych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim.

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 26 października 2015 r. Minister podkreślił, że art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Podanie danych i informacji, o których mowa w powołanym przepisie jest konieczne do wszczęcia postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena, że art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim nie określa wymogów formalnych wniosku, koniecznych do nadania mu prawidłowego biegu, ale treść wniosku niezbędną do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy o potwierdzenie nabycia lub utraty obywatelstwa polskiego (dane konieczne do wydania prawidłowej decyzji co do istoty sprawy), jest prawidłowa i nie narusza powołanych przepisów, jak również nie narusza art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim stanowią warunki formalne wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., a nie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w rezultacie wydania decyzji merytorycznej. Mowa jest tu zarówno o danych osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia, jak i informacjach o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Ustawodawca nie powiązał niepodania danych i informacji na podstawie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim ze skutkiem pozostawienia wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego bez rozpoznania. Brak określenia przez ustawodawcę skutku nieumieszczenia danych, o których mowa w powołanych przepisach nie może prowadzić do automatycznego zastosowania rygoru określonego w art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.

Organ nie jest uprawniony do oceny, biorąc pod uwagę okoliczności określonej sprawy, które z danych wymienionych w przepisach prawa materialnego będą istotne do nadania biegu wnioskowi o potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, a które nie. Każdorazowe indywidualizowanie zakresu braków formalnych należy uznać za niedopuszczalne.

Wnioskodawca nie ma obowiązku złożenia wniosku na formularzu, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r. poz. 925). Formularz ten ma na celu wskazanie danych i informacji w sposób uporządkowany i bardziej czytelny, co niewątpliwie ułatwia organowi ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku. Należy podkreślić, że w punkcie 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku, wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...)". Redakcja formularza wniosku wskazuje na ewentualność, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu, istotne jest natomiast to, żeby wypełnił wszystkie rubryki i w przypadku braku wiadomości o pewnych danych, ażeby dał temu wyraz we wniosku. Trzeba wskazać, że w praktyce, w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego często występuje sytuacja, że wnioskodawca nie zna i pomimo podjętych wysiłków, nie jest w stanie ustalić wszystkich danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim.

Należy przy tym pamiętać, że zobowiązanie do uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków, które są możliwe do usunięcia na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. Zbytni formalizm w tym zakresie prowadziłby do realnego zamknięcia drogi do merytorycznego rozpoznania żądania. Przedstawiona argumentacja nie zmienia faktu, że ciężar podania danych i informacji w zakresie określonym w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim spoczywa na wnioskodawcy. Jednocześnie organ nie jest zwolniony z obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym zakresie obowiązek współdziałania wnioskodawcy z organem podlegać będzie ocenie przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodanie pełnych danych dziadków od strony ojca i matki (poza imieniem i nazwiskiem) wobec wskazania wszystkich pozostałych danych wymaganych art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim nie stanowi braku formalnego wniosku uniemożliwiającego merytoryczne odniesienie się do żądania strony.

Z tych względów, nie są trafne zarzuty naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błędną ich wykładnię, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim stanowią dodatkowe wymogi formalne podania, w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a., których nieuzupełnienie powinno prowadzić do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

--2

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.