Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987274

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 października 2015 r.
II OSK 450/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie NSA: Paweł Miładowski (spr.), del. Janina Kosowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 922/13 w sprawie ze skargi B. J. i J. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. J. i J. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...), w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na wniosek A. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie adaptacji strychu na cele mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr ew. (...) przy ul. (...) w K. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2011 r. przedstawiciel organu stwierdził, że całe poddasze budynku wykorzystywane jest na cele mieszkalne. Ustalono, że nad poddaszem jest strych nieużytkowany, w tzw. "przygórkach" stoją meble, natomiast w przygórku od strony wschodniej urządzona jest pralnia z łazienką.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...), PINB w P. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Decyzją z dnia (...) października 2011 r., Nr (...), uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, m.in. że organ powiatowy nie ustalił, czy nastąpiła legalna zmiana sposobu użytkowania poddasza mieszkalnego.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2780/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i J. J. na ww. decyzję WINB.

Następnie organ uzyskał dokumentację stanu prawnego budynku, z której wynika, że przedmiotowe pomieszczenia na poddaszu nie zostały oznaczone jako spełniające funkcję mieszkalną.

Postanowieniem z dnia (...) września 2012 r., Nr (...), PINB w P., na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, nakazał B. i J. J. wstrzymanie użytkowania przedmiotowych pomieszczeń oraz nałożył obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji.

Wobec nieprzedłożenia ww. dokumentacji PINB w P. decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...), nakazał B. i J. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu (tzw. "przygórków") przylegających do pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w K.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. i J. J.

Zaskarżoną decyzją (...) WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu. Wskazał, że organ I instancji wywiązał się z zaleceń jakie zawierał wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2780/11. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że doszło do zmiany użytkowania przygórków, co wymagało uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Dlatego zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej i nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Niewykonanie tego obowiązku musiało skutkować nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Organ nie uznał zarzutów odwołania dotyczących: ustaleń stanu faktycznego sprawy, naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), braku wskazania na czym ma polegać przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. i J. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (brak ustaleń kto i kiedy dokonał adaptacji części poddasza na cele mieszkalne; niedoinformowania skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, oparcie się na twierdzeniach A. K. w sytuacji gdy skarżący nabyli nieruchomość w takim kształcie, niezbadania przymiotu strony A. K., oparcie się na kserokopii projektu budowlanego, wystosowanie do skarżących niewykonalnego żądania). Ponadto wniesiono o dopuszczenie dodatkowych dowodów, tj. kserokopii książki meldunkowej, aktu notarialnego, umowy darowizny. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego nie oparły się w swych decyzjach na dokumentacji budowlanej, zaś kserokopia rzutu poddasza złożona przez A. K. nie powinna być uznana za dokument mogący być podstawą wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. pełnomocnik uczestniczki A. K. wniósł o oddalenie skargi, okazując oryginał projektu budowlanego z 1932 r. wraz z odpowiednimi przekrojami, opisem i rysunkami bryły budynku. Uczestniczka postępowania oświadczyła, że projekt otrzymała od poprzedniego właściciela lokalu nr 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/13, oddalając skargę powołał się na treść art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Co więcej, na prawidłowość ww. ustaleń faktycznych wskazują sami skarżący, którzy w części zarzutów podnoszą fakt zakupienia części nieruchomości już wykorzystywanej na cele mieszkalne również w tzw. przygórkach. Powyższy stan faktyczny całkowicie wyczerpuje hipotezę z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem zmiana sposobu użytkowania części niemieszkalnej na cele mieszkaniowe wymagała zgłoszenia. Dla tej oceny nie ma znaczenia moment dokonania zmiany sposobu użytkowania, ani ustalenie osób, które tego dokonały. Nie ma w sprawie zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a obecnie właściwym trybem postępowania jest legalizacja w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, a adresatem decyzji są właściciele pomieszczeń, których użytkowanie zostało samowolnie zmienione. W związku z tym organ podjął próbę legalizacji ww. samowoli, z której skarżący jako właściciele ww. pomieszczeń nie skorzystali. Nałożone zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązki były wykonalne. Skoro skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji, to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydanie nakazu o przywróceniu do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. doprowadzeniu przygórków do stanu nieużytkowego, czyli poprzez likwidację ich funkcji mieszkalnej (usunięcie mebli i innych sprzętów, likwidację urządzeń służących potrzebom mieszkaniowym). Ponadto Sąd wskazał, że jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; przedmiotowe pomieszczenia mogą wpłynąć na sytuację prawną A. K., jako współwłaścicielki nieruchomości, której lokal znajduje się pod przedmiotowymi pomieszczeniami, co do których toczy się postępowanie sądowego o podział do korzystania; nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.; organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2780/11. Natomiast Sąd uznał, że dokumenty przedstawione przez skarżących w postaci kserokopii książki meldunkowej osób zamieszkałych w budynku przy ul. Słonecznej 5, kserokopia aktu notarialnego sporządzonego przez Państwowe Biuro Notarialne w W. Rep. (...) z dnia 15 grudnia 1969 r. oraz kserokopia umowy darowizny, nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli B. J. i J. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - przyjęcie jako dowodu w rozstrzygnięciu sprawy kserokopii części projektu budowlanego "rzutu poddasza" w budynku zamieszkałym przez skarżących, gdy tymczasem kserokopia ta nie może być i nie jest żadnym dokumentem ustalającym, że tzw. przygórki w budynku przy ul. (...) w K. były tylko pomieszczeniem użytkowym i zmiana, przeznaczenia nastąpiła samowolnie przez skarżących;

- oparcie orzeczenia na okazanym na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. przez uczestniczkę postępowania A. K. projekcie budowlanym budynku z 1932 r., którego tożsamości jednoznacznie nie można stwierdzić, z uwagi na fakt, że w 1932 r. były budowane jednocześnie 4 takie same budynki przy ul. (...) w K. i stąd nie można stwierdzić, którego z budynków dotyczył przedstawiony projekt budowlany;

- pominięcie dodatkowego dowodu przedstawionego w sprawie przez uczestników postępowania w postaci kserokopii książki meldunkowej osób zamieszkałych w budynku przy ul. (...) (poprzedni adres (...) w K.) prowadzonej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., na okoliczność zamieszkiwania w przedmiotowym budynku wielu osób, przez co cała jego powierzchnia, łącznie z tzw. przygórkami przystosowana była przez władze miasta K. do celów mieszkalnych. Sąd bezzasadnie uznał, że dokument ten nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w ogóle nieanalizując tej istotnej okoliczności;

- nierozważenie całości okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego skarżący mają przywrócić stan poprzedni przygórków skoro przystosowanie ich do celów mieszkalnych dokonane było przez władze miasta K. w latach 50-tych XX wieku dla wprowadzenia lokatorów w ramach publicznej gospodarki lokalami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jednostki redakcyjne art. 71a ust. 4, art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za błędnie sformułowane i niezawierające usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego polega na wskazaniu konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który stał się przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie przywołują przepisów prawa procesowego, jak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołane zostały jednostki redakcyjne, tj. art. 71 ust. 2 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, które to przepisy zaliczane są do prawa materialnego bo regulujące odpowiednio wymogi konieczne do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i konsekwencji związanych z niewykonaniem obowiązku z art. 71a ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego zostały błędnie sformułowane i już chociażby z tego względu nie mogą podlegać uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie nie przedstawiono odpowiedniego zgłoszenia dot. zmiany sposobu użytkowania części poddasza lub innej zgody właściwego organu, jak też pomimo prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego nie wykonano określonego obowiązku. Tym samym istniały podstawy do zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego celem wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części poddasza. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w latach 50-tych XX w. władze miasta dokonały zmiany użytkowania przygórków, wskazania wymaga, że akta sprawy zawierają dokumentację inwentaryzacyjną z 1961 r. (złożoną przez samą stronę skarżącą kasacyjnie), z której wynika, że przedmiotowy budynek przy ul. (...) (aktualny adres (...)) tylko w części poddasza, tj. 3 pomieszczenia, miał przeznaczenie mieszkalne. Potwierdzają to również znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne (z 1969 r. dot. przeniesienia własności lokalu nr 1 i z 2005 r. umowy darowizny dot. lokalu nr 1), z których wynika, że ww. 3 pomieszczenia mieszkalne są przynależne do lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku. Lokal ten ma łączną powierzchnię 68,75 m2 (pomieszczenie nr 5 na parterze o pow. 19,40 m2; pomieszczenia nr 8, 7, 6 na poddaszu o powierzchni kolejno 16,30; 16,60; 16,45 m2, co daje łączną sumę powierzchni 68,75 m2, na która składa się lokal mieszkalny nr 1). Sami skarżący kasacyjnie w pismach składanych przed organami wykazują, że lokal nr 1 będący przedmiotem ich własności miał właśnie taką, a nie inną powierzchnię; zaś budynek inną numerację niż obecnie. Innych pomieszczeń te akty i przedstawione dokumenty nie wymieniają jakoby wchodziły w skład tego lokalu mieszkalnego, jak i jakiegokolwiek innego lokalu mieszkalnego oraz aby w ogóle znajdowały się w budynku na datę sporządzenia ww. inwentaryzacji. Dokumenty te w zasadzie potwierdzają twierdzenia A. K., że doszło do samowolnej zmiany użytkowania części poddasza poza ww. trzema pomieszczeniami mieszkalnymi. W żaden sposób zaś z przedstawionych aktów notarialnych i książki meldunkowej (z uwagi na ilość zameldowanych osób w budynku) nie można wywieść, że całe poddasze miało charakter mieszkalny. Nie pozwalają na takie wnioskowanie zbieżne dowody z dokumentów i twierdzeń świadka.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części poddasza, a skarga kasacyjna nie podważa skutecznie oceny, zgodnie z którą to B. J. i J. J. dokonali samowoli w ww. zakresie. Nie kwestionowano także, że wyżej wymienieni aktualnie użytkują objęte przedmiotowym postępowaniem dodatkowe pomieszczenia na poddaszu. Ponadto Sąd wprost wskazał na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części poddasza, tj. doprowadzenie do stanu nieużytkowego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.