Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987263

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 października 2015 r.
II OSK 430/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms.

Sędziowie NSA: Małgorzata Miron, del. Andrzej Irla (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 733/13 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 października 2013 r.; sygn. akt II SA/Sz oddalił skargę S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) maja 2013 r. (nr (...)) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. Burmistrz Międzyzdrojów wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalił dla P. w W. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (BTS nr (...)), na działce położonej przy ul. (...) w Międzyzdrojach (działka nr (...) z obrębu nr (...)).

Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. S. J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił naruszenie:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominiecie faktu, iż energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu również pomiędzy samymi azymutami, brak podania mocy anten radioliniowych, brak uwzględnienia zjawiska odbić oraz wskazania błędu metody obliczeniowej;

- art. 8 w związku z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w nawiązaniu do art. 2 oraz 79 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pominięcie faktu, iż panel antenowy na poszczególnych azymutach składający się z kilkunastu anten ma wspólne EIRP dla pojedynczego panelu, które również w drugim panelu zsumują się nie są analizowane łącznie i tym samym zespół kilkudziesięciu anten (nie paneli) skierowanych na ten sam azymut posiada oddzielne wiązki promieniowania, co jest sprzeczne z prawami fizyki albowiem energia wszystkich anten się nałożyła, tworząc w istocie jedną;

- art. 8, 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak wyjaśnienia istoty kwalifikacji z uwagi na nie wskazanie jej metody, nie wyjaśnienie dlaczego organ przyjął, iż przedmiotem badania jest narysowana linia przez inwestora, a nie konkretna wartość pola elektromagnetycznego (rozdzielono EIRP anten), czy wiązka główna ma stałą szerokość i ile ona wynosi, w jakim miejscu jej narysowana została linia;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia (...) marca 2013 r. (Nr (...)) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podało, że podniesione przez wnioskującego wadliwości sporządzonej oceny analizy przedsięwzięcia nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności, lecz pozostają przesłanką badaną w trybie wznowienia postępowania. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie ocenia nowych dowodów przedłożonych przez stronę. Sporządzona na potrzeby sprawy analiza przedsięwzięcia korzysta z domniemania jej prawidłowości. Bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez pominięcie faktu, że energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu. Kolegium nie dostrzegło też naruszenia postanowień art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w nawiązaniu do art. 2 oraz 79 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia natomiast zarzutu ewentualnego naruszenia art. 8 i 77 § 1 k.p.a. jest konsekwencją odmiennej oceny przez wnioskodawcę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności analizy przedsięwzięcia budowy stacji bazowej P. BTS nr (...).

Ustosunkowując się do zarzutu konieczności uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji (pismo RDOŚ w Szczecinie).

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł S. J., formułując analogiczne zarzuty jak podniesione wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...).07.2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia (...) maja 2013 r. (znak: (...)) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158, art. 156 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2013 r., (znak: (...)/2012).

Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się w takiej sytuacji sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygnąć o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz wyd. C.H. Beck 2009 r.s. 280).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podkreśliło, że podziela stanowisko tego organu zawarte w decyzji z dnia (...) marca 2013 r., iż żaden z przepisów wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności nie został naruszony w sposób odpowiadający przesłance rażącego naruszenia prawa. Z dokumentacji dołączonej do wniosku (Identyfikacja przedsięwzięcia sporządzona przez M. S.) wynika, iż planowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśniło przy tym, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji do wymienionych inwestycji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (co zostało przywołane w powyższej dokumentacji dołączonej do wniosku), tj. o równoważną moc promieniowania izotopowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie. Przy dokonaniu kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych istotą jest zatem identyfikacja czy w odległościach wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludności. Wartością służącą kwalifikacji przedsięwzięcia jest równoważna moc promieniowania izotopowego, wyznaczona dla pojedynczej konkretnej anteny, a nie natężenie pola elektromagnetycznego, kształtowane w otoczeniu anteny. Kolegium wyjaśniło również, że jeżeli inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bo nie spełnia minimalnych parametrów takiej kwalifikacji wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nie istnieje obowiązek wydawania postanowienia o braku sporządzenia raportu i dokonania analizy, inwestycje takie nie wymagają również uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut zatem rażącego naruszenia prawa poprzez brak określenia w przedmiotowej decyzji parametrów takich jak moc anten, emisji pola elektromagnetycznego, czy też pominięcia faktu, iż energia anten sektorowych podlega zsumowaniu jest nieuzasadniony, bowiem dane te zostały zawarte w dokumentacji do wniosku i stanowiły podstawę do ustalenia w decyzji pkt 3.2, który stanowi, że "inwestycja nie zalicza się do mogących znacząco wpływać na środowisko". Organ odwoławczy zauważył również, że jak wynika z art. 54 ustawy planistycznej, decyzja lokalizacyjna powinna określać jedynie rodzaj inwestycji i wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Brak jest zatem podstaw do zamieszczania w niej innych elementów niewymagalnych prawem.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł S. J.

Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez brak ponownego merytoryczne rozpatrywania sprawy w sytuacji, w której organ miał ocenić czy decyzja spełnia wymogi art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. RDOŚ w Szczecinie stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji (pismo RDOŚ w Szczecinie karta nr 160 akt) w sytuacji, w której organ nie ma takich uprawnień, a ponadto nie mógł wypowiadać się, co do kwalifikacji inwestycji w świetle rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ponad pół roku przed jego wejściem w życie,

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji dokonuje kwalifikacji inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez wskazania podstawy prawnej. Ponadto zupełne pominięcie faktu, iż organ nie może wydać postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska,

- art. 2 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu z art. 8, 77 § 1,107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że brak podania konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo że uniemożliwia to złożenie w późniejszym czasie skargi konstytucyjnej albowiem jej przedmiotem może być objęta tylko konkretna jednostka prawna. Ponadto brak podania metody kwalifikacyjnej, określenia, jak wyznaczono osie głównych wiązek promieniowania, czy faktycznie stanowią one środek wiązki, brak podania czy analizowano linię lub też konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Powyższe braki również nie pozwolą Trybunałowi Konstytucyjnemu na zrozumienie podstaw, którymi kierowały się organy wydając decyzję i kwalifikując inwestycje;

- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) poprzez nie uwzględnienie faktu, iż organ w decyzji objętej wnioskiem go nawet nie badał;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie faktu, iż energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu jak i również pomiędzy samymi azymutami, nie podania mocy anten radioliniowych a co najważniejsze brak uwzględnienia zjawiska odbić oraz wskazania błędu metody obliczeniowej. Bezpodstawne przyjęcie, iż moc anten na obiekcie nie będzie podlegała superpozycji bez wskazania, jakie nowe dowody naukowe pozwalają na uznanie, iż można rozdzielić skutecznie energię anten tym bardziej, iż aktualny Minister Środowiska potwierdza istnienie tego zjawiska i wskazuje na konieczność sumowania mocy, podawania błędu metody obliczeniowej oraz uwzględnienia zjawiska odbić w terenie,

- art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, iż decyzja nie musi zawierać konkretnych typów anten, ich mocy oraz azymutów albowiem ustawodawca wskazał, że takie dane musi zawierać wniosek o wydanie takiej decyzji, który wiąże organ architektoniczno-budowlany bez wskazania podstawy prawnej do przyjęcia takiego stanowiska za prawidłowe. Zdaniem skarżącego tylko decyzja ma moc wiążącą i to ona winna zawierać konkretne parametry techniczne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 733/13) skargę S. J. podał, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy oczywistość naruszenia prawa rzuca się w oczy, gdyż występuje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa oceniane winno być przez pryzmat skutków społeczno - gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, które należy chronić kosztem trwałości decyzji. Sąd podał, że treść art. 156 § 1 k.p.a. przepisu zakreśla ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, które nie zastępuje postępowania odwoławczego i kieruje się zupełnie innymi zasadami. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące, jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja nie może zostać zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie - wg sądu I instancji - nie zachodzi. Świadczy o tym analiza postępowania i treść wydanej w jego efekcie decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...) lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowo i trafnie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego podstaw unieważnienia decyzji lokalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w ocenie sadu I instancji, wnikliwie przeanalizowało postawione przez skarżącego zarzuty i wykazało brak ich trafności. Nadto, w ocenie WSA w Szczecinie, prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że Burmistrz Międzyzdrojów rozpatrując wniosek w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje oceny tego wniosku również pod kątem rodzaju inwestycji objętej wnioskiem w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), tj. kwalifikacji planowanej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Oceny takiej organ dokonuje samodzielnie na podstawie opisu przedsięwzięcia i jeżeli uzna, że inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji, nie ma obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. WSA podkreślił, że Burmistrz Międzyzdrojów takiej oceny dokonał i uznał, że objęta wnioskiem stacja bazowa P. BTS nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji z dnia (...) lipca 2011 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można zarzucić Burmistrzowi, że wadliwie zakwalifikował inwestycję. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się rodzaj inwestycji, natomiast przepis ten, ani żaden inny, nie stawia wymogu szczegółowego określenia parametrów technicznych przedsięwzięcia.

W tak przyjętych przez Sąd ustaleniach, stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...) lipca 2011 r. spełnia postulat pogodzenia ze sobą interesu ogólnego zbiorowego (społecznego) oraz interesu jednostkowego (indywidualnego), jak również wymagań wynikających z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym dokonał kontroli decyzji Burmistrza Międzyzdrojów pod kątem rażącego naruszenia prawa. Odniesienie się do przepisów prawa materialnego, naruszenie których skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, nie może być utożsamianie z ponownym rozpatrzeniem sprawy. Bez takiego odniesienia organ odwoławczy nie mógłby stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Nie można zatem zarzucić Kolegium naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd nie dopatrzył się również naruszania przez SKO pozostałych przepisów k.p.a. wskazywanych przez skarżącego, w szczególności art. 6, 8, 77 i 107 k.p.a. Organ działał na podstawie i granicach przepisów prawa, dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, tj. kwestionowaną decyzją oraz aktami sprawy ją poprzedzającymi, w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się szczegółowo do wszystkich zarzucanych przez skarżącego naruszeń prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wg sądu I instancji, nie naruszyło również przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska skoro, ze względu na rodzaj inwestycji, ustawa ta nie była podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ani decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł S. J., zaskarżając wyrok w całości. Ten środek odwoławczy oparty został na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano:

1) Art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez dokonanej oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...).07.2011 r. w zupełnym oderwaniu od jej treści albowiem decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera praktycznie żadnej subsumcji z uwagi na brak podstaw prawnych wraz ze sporządzonym do nich uzasadnieniem. W istocie WSA nie dokonał analizy decyzji w trybie zwykłym a zatem nie mógł jej porównać do decyzji objętej skargą, która w istocie z trybu nadzwyczajnego przeszła w merytoryczny tryb zwykły;

2) Art. 2, art. 7 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do art. 6,7,8,107 § 1 i 3 k.p.a w powiązaniu z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (...) w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez przyjęcie, że decyzja wydana bez wskazania konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia oraz niezawierająca jakiegokolwiek uzasadnienia w kwestii wymagań uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza przepisów prawa. Ponadto, skarżący de facto został pozbawiony możliwości złożenia skargi kasacyjnej z uwagi, że sąd dokonuje kontroli konkretnej zastosowanej podstawy prawnej wraz z uzasadnieniem do niej, a nie całego aktu normatywnego W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano:

- Art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi określać mocy anten, ich pochyleń w sytuacji, w której jest to niezbędne aby ustalić również obszar oddziaływania inwestycji tym bardziej, że organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w decyzję celu publicznego i tym samym zgadywać jaka inwestycja była przedmiotem analizy organu ją wydającego.

W oparciu o przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto, domagał się zasądzenia kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor podał, że kontrola sądowa musi odzwierciedlać faktyczne ustalenia dokonane przez organy. Sprowadza się do kontroli zastosowanych przepisów wraz ze stwierdzeniem czy zostały one uzasadnione w sposób prawidłowy. Wg kasatora, w trybie nadzwyczajnym kontrola dotyczy przepisów zastosowanych przez organ wydający decyzję w trybie zwykłym albowiem przedmiotem sprawy jest kontrola decyzji a nie ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Obowiązkiem sądu winno być dostrzeżenie, iż decyzja SKO w Szczecinie z dnia (...).03.2013 r. nie stanowi kontroli w trybie nadzwyczajnym.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że nie sposób podzielić stanowiska sądu I instancji odnośnie zakwalifikowania przez Burmistrza Międzyzdrojów w decyzji z dnia (...).07.2013 r. planowanej inwestycji jako nieoddziaływującej negatywnie na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2013 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie, skarga kasacyjna podaje, że Burmistrz nie wskazał konkretnej normy prawnej, którą rzekomo analizował, zaś decyzja nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tej kwestii. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe narusza art. 7, 8, 107 oraz 107 § 3 k.p.a. i nie wiadomo z jakich powodów sąd uznał, że decyzja pozwala na przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej analizy w tym zakresie. Wadliwością sądu - ocenie kasatora - było to, że SKO ponowienie rozpatrzyło sprawę merytorycznie, zamiast dokonać kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Powołanie się SKO na pismo RDOŚ ze Szczecina z dnia 7 kwietnia 2010 r. nie było prawidłowe, gdyż zostało ono sporządzone przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Podsumowując powyższe wskazano, że wyrok zapadł w zupełnym oderwaniu od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności albowiem najważniejsze kwestie dotyczące wymagań wynikających z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w zw. z konkretnym przepisem rozporządzenia z dnia 9.11.2013 (?) nie były analizowane przez Burmistrza Międzyzdrojów.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. skarga kasacyjna podawała, że nie istnieje możliwość przywoływania przez organ jako podstawy prawnej całego aktu normatywnego. W takiej sytuacji bowiem nie jest możliwa kontrola sądowa, ani również nie istnieje możliwość zaskarżenia konkretnego przepisu do Trybunału Konstytucyjnego w ramach skargi konstytucyjnej. Podkreślono, iż podstawa prawna decyzji musi być wskazana dokładnie, ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że "brak w niniejszej sprawie konkretnego przepisu rozporządzenia z dnia 9.11.2010 wraz z dokonaniem jakichkolwiek merytorycznych ustaleń winno skutkować uchyleniem obu decyzji i nakazaniem organowi przeprowadzenie postępowania nieważnościowego, a nie merytorycznego."

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia w decyzji mocy anten i ich pochyleń, skarżący kasacyjnie przywołał treść uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 759/11 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 814/12 - z których ma wynikać pogląd, iż wskazane parametry winny być zawarte w treści decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Uczestnik podał, iż nie jest trafny zarzut, że SKO ponownie rozpatrzyło sprawę merytorycznie. Zwrócił uwagę na ustalenia sądu podkreślające, iż organ dokonał kontroli sprawy pod kątem rażącego naruszenia prawa. Odniesienie się przez organ odwoławczy do przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucił skarżący, nie może być utożsamiane z ponownym rozpatrzeniem sprawy. Bez takiego odniesienia nie można byłoby stwierdzić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu dotyczącego powołania się przez Kolegium Odwoławcze na pismo RDOŚ z dnia 7 kwietnia 2010 r., które z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie mogło stanowić dowodu, uczestnik wskazał, że postanowienie RDOŚ jest ostateczne i wiąże pozostałe organy administracji. We wskazanym zaś rozporządzeniu równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna instalacja radiokomunikacyjna. Wyznaczenie mocy dla pojedynczej anteny przewidywało także poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...).

Odnośnie do zarzutu braku wskazania jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uczestnik podał, że skoro inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu, to organ wydający decyzję nie miał obowiązku wskazywania podstawy prawnej. Rozporządzenie to stosowane jest w wykonaniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i nie stanowiła podstawy prawnej do wydania decyzji lokalizacyjnej. Tym samym brak było obowiązku wskazywania tej podstawy prawnej.

Co do zarzutu dotyczącego niewskazania mocy anten w decyzji lokalizacyjne, uczestnik podkreślił, że z orzecznictwa sądowego wynika, że w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się rodzaj inwestycji, bez szczegółowego określenia jej parametrów technicznych (wyrok WSA w Olsztynie 17.01.2012; II SA/Ol 536/11, z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 958/06; WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2008 r.; sygn. akt II SA/Gl 736/08, WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 395/05).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 maja 2013 r. utrzymująca własną decyzję z dnia (...).03.2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...).07.2011 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) obr. 19 w Międzyzdrojach. Poprzedzając ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia należy wskazać, że inicjujący postępowanie przed SKO wniosek skarżącego wskazywał na wystąpienie w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że wskazana przesłanka stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", co oznacza, że nie jest poprawne utożsamianie tego pojęcia z każdym przypadkiem uznania, iż prawo zostało naruszone. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cechy naruszenia "rażącego". (por. wyrok NSA z dnia z dnia 13 października 2010 r. II OSK 1620/09).

Dokonana przez sąd I instancji ocena wskazanych wyżej decyzji doprowadziła do wniosku, iż przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w tej sprawie nie wystąpiła. Konfrontując rozstrzygnięcie sądu I instancji z podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem, należało uznać, że skarga kasacyjna S. J. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała ona oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Zajmując stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy na wstępie zauważyć, iż wskazany przepis ustawy procesowej mającej zastosowanie przed sądami administracyjnymi, określa wymagania jakie winno spełniać sporządzone przez sąd uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 "przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". Sformułowany tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ocenić należy jako niejasny i niezrozumiały, co powoduje, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w omawianym zakresie skarżący kasacyjnie podał, iż dokonana przez sąd w tej sprawie ocena zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...).07.2011 r. nastąpiła "w zupełnym oderwaniu od jej treści", zaś za powyższą tezą przemawiać ma okoliczność, iż "decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera praktycznie żadnej subsumcji, z uwagi na brak podstaw prawnych wraz ze sporządzonym do nich uzasadnieniem." Nadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA nie dokonał analizy decyzji w trybie zwykłym, a zatem nie mógł jej porównać do decyzji objętej skargą, która w istocie z trybu nadzwyczajnego przeszła w merytoryczny tryb zwykły. Tak określony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje jasno i jednoznacznie wad sporządzonego przez sąd uzasadnienia. Nadto, nie wykazuje również istotnego wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy, czego wprost wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że badanie sprawy w "trybie zwykłym" jest szerokie, gdyż uwzględniać ma wszelkie aspekty danej sprawy, celem ustalenia wszystkich naruszeń przepisów jakich dopuścił się organ. Z kolei postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do badania kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stawiając zatem oceniany teraz zarzut, skarżący kasacyjnie nie podał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć podnoszone uchybienie, tym bardziej w sytuacji, gdy podaje, że sprawa "przeszła w merytoryczny tryb zwykły", z zatem musiała być badana w szerszym aspekcie niżby była oceniana w trybie nadzoru. Brak wykazania, iż badanie sprawy w aspekcie szerszym niż wynikałoby to przedmiotu postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni oceniany zarzut nieusprawiedliwionym. Nadto, analiza tego zarzutu wskazuje na występujący w nim błąd i sprzeczność. Z jednej bowiem strony skarżący kasacyjnie twierdzi, iż WSA "nie dokonał analizy decyzji w trybie zwykłym", zaś z drugiej podnosi, iż sądowa kontrola "w istocie z trybu nadzwyczajnego przeszła w merytoryczny tryb zwykły". Tak określone stanowisko skarżącego kasacyjnie, wyklucza się wzajemnie, czyniąc zarzut niejasnym.

Z kolei zaznaczyć należy, że przestawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie opisanego wyżej zarzutu, poza zaznaczonym już wyżej aspektem dotyczącym trybów postępowania akcentuje także wadliwość stanowiska sądu zajętego w przedmiocie samej oceny decyzji SKO w Szczecinie z dnia 13 maja 2013 r. Podkreślić jednak należy, iż skarżący kasacyjnie chcąc zwalczać merytoryczne stanowisko zajęte w sprawie przez sąd I instancji (oddalające skargę), winien był zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., który był procesową podstawą tegoż stanowiska. Skarga kasacyjna przepisu tego jednak nie powołuje.

Nie mógł odnieść także zamierzonego skutku także zarzutu dotyczący naruszenia art. 2, art. 7 w zw. z art. 79 Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 6, 7, 8, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez przyjęcie, że decyzja wydana została bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia oraz nie zawiera uzasadnienia w kwestii wymagań uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy zauważyć, iż konkluzja, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza Międzyzdrojów z dnia (...).07.2011 r. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 3.2 decyzji) wynika z załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji "Analizy przedsięwzięcia", sporządzonej w kwietniu 2011 r. Z opracowania tego wynika, że parametry tej inwestycji nie przekraczają granicznych wartości, które wymuszałyby na inwestorze konieczność spełnienia dodatkowych wymagań, w tym uzyskania np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie analizowany zarzut skargi nie wskazuje na wadliwość tego opracowania, podważając w ten sposób zajęte przez organ stanowisko. Brak skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez inwestora charakterystyki inwestycji zakładającej, iż jej parametry nie będą znacząco oddziaływać na środowisko, powoduje, że zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie jest trafny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu (powinno być "zagospodarowaniu przestrzennym") w zw. z art. 54 ust. 1 tej ustawy (powinno być, jak się wydaje, pkt 1, bowiem ta jednostka redakcyjna tekstu prawnego nie zawiera ustępów) i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie musi określać mocy anten, ich pochyleń, należy wskazać, że art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczy treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji wydanej w tym przedmiocie. Przepis ten stanowi bowiem, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Nadto zauważyć należy, że wskazywany przez skarżącego kasacyjnie art. 54 pkt 1 ustawy stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji. W kontekście treści wskazanych przepisów, nie sposób doszukać się kwalifikowanej wady decyzji lokalizacyjnej. Wymóg bowiem określenia we wniosku o wydanie takiej decyzji "obszaru oddziaływania inwestycji" powiązany z nakazem określenia w treści decyzji "rodzaj inwestycji" nią objętej, nie statuują, w ocenie NSA obowiązku, zawarcia w decyzji tego rodzaju szczegółowych rozwiązań technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej. Oczywiście wskazanym jest, aby w decyzji o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2015 r.; sygn. akt II OSK 2041/13).

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.