Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987260

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 października 2015 r.
II OSK 427/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak (spr.), del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 952/13 w sprawie ze skargi P. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 952/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z (...) września 2008 r., nr (...) (zmienioną decyzją z (...) stycznia 2010 r.) ustalił na rzecz A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego obiektu handlowo-gastronomicznego przy (...) w Szczecinie na wysokości posesji (...) (dz. nr (...) obręb (...)).

P. w S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina. Podstawą wniosku był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent Miasta Szczecina postanowieniem z (...) marca 2013 r. wznowił postępowanie.

Decyzją z (...) maja 2013 r., nr (...), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 149 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Szczecina odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr (...) z (...) września 2008 r., zmienionej decyzją ostateczną z (...) stycznia 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z (...) lipca 2013 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniała okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do uznania P. w S. za stronę postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie warunków zabudowy, a której to wzruszenia żąda skarżąca.

Analiza akt sprawy, w kontekście argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, doprowadziła Sąd do przekonania o prawidłowości tej oceny.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Przy czym interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z określonego przepisu powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnień i obowiązków. W orzecznictwie przyjmuje się także, że interes prawny występuje, o ile istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. To, czy określony podmiot jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem samo subiektywne przekonanie podmiotu o swoim statusie strony i żądanie udziału w postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe wywody co do sposobu rozumienia pojęcia "strony", są adekwatne co do stron postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy. Z uwagi na specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, polegającą na wiążącym określeniu dopuszczalnego na danym terenie rodzaju inwestycji, nie budzi żadnych wątpliwości, że krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w zasadzie nie ogranicza się tylko co do wnioskodawców inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Może on bowiem obejmować także inne podmioty, o ile istnieje konkretny przepis prawa, z którego wynika ich interes prawny. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. Faktyczny zakres oddziaływania inwestycji może dotyczyć zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale również nieruchomości znajdujących się w dalszym sąsiedztwie. To, czy podmiot mający prawo do nieruchomości sąsiadującej (bezpośrednio jak i w dalszej odległości) z terenem inwestycji ma interes prawny wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy.

W kontekście poczynionych uwag chybiona jest teza skarżącej Spółki, że w każdym przypadku właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek będą stronami postępowania o warunki zabudowy. Powołane przez skarżącą w odwołaniu i w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie potwierdza tezy skargi.

Przeprowadzając analizę orzecznictwa Sąd wskazał, że nie sposób przyjąć, aby funkcjonował określony automatyzm w wyznaczaniu kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie w takim postępowaniu należy każdorazowo ustalać jego strony z uwzględnieniem cech, parametrów oraz miejsca usytuowania planowanej inwestycji w aspekcie jej oddziaływania.

W przedmiotowej sprawie skarżąca swój przymiot strony wywodzi z faktu bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr (...), znajdującej się w obrębie (...) w Szczecinie, stanowiącej nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z działką nr (...), na której to zgodnie z decyzją z (...) września 2008 r. mógł zostać i w rezultacie został zrealizowany obiekt budowlany. Abstrahując od tego, że fakt bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej nie jest równoznaczny z posiadaniem statusu strony w postępowaniu o warunki zabudowy, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z powołaną przez Spółkę okolicznością bezpośredniego sąsiedztwa.

Wskazał, czego nie dostrzega skarżąca, że decyzja ostateczna - objęta wnioskiem o wznowienie postępowania - ustalała warunki zabudowy, nie dla całej działki nr (...) obręb (...) w Szczecinie stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej (...) w Szczecinie, lecz dla wnioskowanego terenu inwestycyjnego, zaznaczonego na załączniku graficznym do decyzji. Z załącznika tego wynika, że teren inwestycyjny obejmuje tylko niewielki fragment działki nr (...), zatem nie pokrywa się z granicami pasa drogowego. Z charakterystyki planowanej inwestycji wynika, że obiekt budowlany ma zagospodarować "wcięcie" przy chodniku (...).

Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji wydrukiem z bazy ewidencji gruntów i budynków, działka będącą drogą publiczną zajmuje powierzchnię 2,4044 ha, zaś jej właścicielem jest Miasto Szczecin. Inwestycję w decyzji z dnia (...) września 2008 r., zmienionej decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., której wzruszenia żąda strona, określono jako tymczasowy obiekt (kiosk) handlowo-gastronomiczny o gabarytach ok. 3,5 m x 3,5 m x 3,5 m zlokalizowany przy (...) w Szczecinie na wysokości posesji (...). Tak więc, warunki zabudowy dotyczą części pasa drogowego na terenie, którego ma zostać zlokalizowany niewielki obiekt, niezwiązany trwale z gruntem. W takim stanie rzeczy wykluczone jest rozpatrywanie bezpośredniego sąsiedztwa w relacji: działka nr (...) - stanowiąca pas drogowy (...), a działka nr (...) - będąca w użytkowaniu wieczystym Spółki. Wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazana w skardze, że wyżej opisane działki posiadają wspólną granicę. Z uwagi na miejsce usytuowania inwestycji jak i charakter działki nr (...), bezpośrednie sąsiedztwo powinno polegać na posiadaniu wspólnej granicy z terenem inwestycyjnym, a ta niewątpliwie nie istnieje, skoro działkę pozostającą w użytkowaniu wieczystym Spółki z terenem inwestycyjnym oddziela brukowana jezdnia objęta strefą płatnego parkowania oraz chodnik, a więc elementy stanowiące pas drogowy (...).

Sąd wskazał, że sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Tymczasem ustalenia poczynione przez organ pierwszej i drugiej instancji, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, przesądzają o braku związku prawnego pomiędzy terenem inwestycyjnym a działką skarżącej. Jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, sporny obiekt nie należy do obiektów o szczególnej uciążliwości względem innych nieruchomości i środowiska, a zatem rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania Spółce statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym bez znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia, że inwestycja nie należy do określonych w uchwale NSA z 25 września 1995 r. sygn. akt IV SA 13/95 wyjątków wskazujących na sytuację, w których sąsiad objętej decyzją o warunkach zabudowy nieruchomości nie będzie stroną postępowania administracyjnego, skoro to wyliczenie miało charakter jedynie przykładowy. Również parametry zabudowy jak i odległość występująca pomiędzy terenem inwestycyjnym a działką skarżącej oraz fakt, że teren ten jest oddzielony od nieruchomości chodnikiem i jezdnią, dodatkowo potwierdzają słuszność stanowiska organu. Co więcej, wbrew twierdzeniu skargi, skarżąca w pismach kierowanych do organów nie wykazała konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałoby, że przedmiotowa decyzja ostateczna, wpłynie na jej uprawnienia do terenu, którym włada jako użytkownik wieczysty. Organ odwoławczy słusznie uznał, że powołanie się przez Spółkę we wniosku o wznowienie postępowania na takie okoliczności jak: określenie w decyzji miejsca lokalizacji obiektu poprzez użycie sformułowania "na wysokości posesji (...)", organizację i bezpieczeństwo ruchu drogowego w pasie drogowym, niepogarszania walorów architektonicznych i estetycznych okolicy, braku zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina czy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pracownikom i klientom kompleksu usługowego stanowią wyłącznie o interesie faktycznym, skoro nie można poprzeć tego interesu przepisami prawa materialnego. To samo dotyczy wskazanego w skardze, obniżenia wartości nieruchomości użytkowanej przez skarżącą oraz wartości należących do skarżącej budynków wchodzących w skład kompleksu P., upatrywanego w posadowieniu przed wejściem do budynków, obiektu tymczasowego w postaci kiosku handlowo-gastronomicznego. Ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym, ale nie stanowią o uznania za stronę postępowania administracyjnego. Dla zastosowania art. 28 k.p.a. istotna jest tyko jedynie uciążliwość, o której mowa w przepisach prawa administracyjnego. Również okoliczność podniesiona w odwołaniu a odnosząca się do konkurencyjności spornego obiektu w stosunku do działalności gospodarczej Spółki nie stanowi interesu prawnego.

Ustawodawca nie zagwarantował niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty Spółki odnoszą się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji, zaś takie przekonanie nie może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy.

Natomiast pismo skarżącej z dnia 2 kwietnia 2013 r. zawierało wyłącznie wywody odnoszące się do prawidłowości wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie świadczące o interesie prawnym.

Reasumując, Sąd stwierdził, że skoro sąsiedztwo w stanie faktycznym sprawy nie przesądziło o interesie prawnym, zaś skarżąca tego interesu nie wykazała, zatem zasadnie organy administracji odmówiły Spółce przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei prawnie uzasadniało odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z 19 września 2008 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

P. w S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na zarzucie mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów:

1)

art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tymczasowego obiektu posadowionego przy (...), na działce (...) w obrębie (...), w Szczecinie;

2)

art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi niepodlegającej oddaleniu.

Na tych podstawach wnosiła o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

2)

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem prawa materialnego, ustanawia bowiem przesłanki materialnoprawne przyznania ochrony prawnej na drodze postępowania administracyjnego. Nie zawiera jednak normy prawnej samoistnej, a wymaga współstosowania z normami prawnymi materialnego prawa administracyjnego. Normy materialnego prawa administracyjnego określają treść uprawnień oraz treść obowiązków jednostki. Jednostka zatem może dochodzi na drodze postępowania administracyjnego udzielenia jej ochrony prawnej jeżeli przepis prawa materialnego przyznaje jej określonej treści uprawnienie, które pozostaje w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania.

W skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717. Obecnie tekst jedn. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera przedstawienie linii orzecznictwa sądowego a nie odnosi się do okoliczności stanu faktycznego sprawy, stanu, który daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono ani wadliwej wykładni, ani też niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wykazano, że rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego obiektu handlowo-gastronomicznego przy ul. (...) w Szczecinie na wysokości posesji (...) (dz. nr (...) obręb (...)) narusza uprawnienie wynikające z przepisów prawa P. w S.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził zasadną kwalifikację interesu P. w S. do interesu faktycznego. Inną kwestią jest przyznanie P. interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak podstaw prawnych do zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji uzasadniał zastosowanie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.