Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987258

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 października 2015 r.
II OSK 425/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak (spr.), del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1034/13 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1034/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Lubelski decyzją z (...) marca 1997 r. nr (...) stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z (...) listopada 1991 r. nr (...) o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz B. P. działki nr (...) o pow. 0,21 ha, położonej we wsi K. wraz z drewnianym domem mieszkalnym znajdującym się na tej działce. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z (...) listopada 1998 r. nr (...) utrzymał tę decyzję w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r., wyrokiem z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 oddalił skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z (...) października 2012 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z (...) marca 1997 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia z (...) listopada 1998 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z (...) marca 2013 r. nr (...), utrzymał w mocy postanowienie z (...) października 2012 r.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r. Organ nie naruszył art. 153 i art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd stwierdził, że organ zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 2 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1996/11 i dokonał oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ dokonał ustaleń, do których zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2012 r. Zasadnie organ ustalił, że okoliczności stanowiące podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98.

Sąd powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. W wyroku z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r. dokonał oceny prawidłowości ustaleń organu, co do tego, czy budynek znajdujący się na działce nr (...) stanowił własność Skarbu Państwa, czy osoby fizycznej. Rozważania i ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie została dokonana, albowiem było to niezbędne dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że O. G. wyłączyła budynek znajdujący się na działce nr (...) z przekazania, tak jak i pozostałe swoje zabudowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skoro budynek nie został przekazany na rzecz Skarbu Państwa, to nadal pozostawał we władaniu O. G. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) przewidywała bowiem w art. 51 możliwość ustalenia odrębnej własności budynków. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, istotę sprawy stanowiło przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie przeczy tezie skarżącego, że przedmiotowy budynek został przejęty na własność Państwa wraz ze znajdującą się pod nim działką. Skoro, jak podał NSA, zasadnie przyjęto, że budynek nie stanowił własności państwowej i nie mógł być przyznany wraz z działką na własność B. P., to decyzje organów nadzoru stwierdzające rażące naruszenie przepisu art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.), były w pełni zasadne.

Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę, oceniając dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności organ zbadał, czy okoliczności, na które powołuje się strona były przedmiotem oceny NSA. Kwestią zasadniczą, która była przedmiotem oceny NSA było ustalenie, że budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności, a to wobec wyłączenia go z przekazania na rzecz Skarbu Państwa przez O. G. Z powyższego wynikały określone konsekwencje prawne ustalone wyrokiem NSA z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98.

Wobec powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ten wyrok NSA w Warszawie wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał ale także inne sądy i organy państwowe.

Przeprowadzone na wniosek pełnomocnika skarżącego uzupełniające postępowanie dowodowe z dwóch orzeczeń sądu powszechnego, nie zmieniło oceny Sądu w tej sprawie. Postanowienie Sądu Rejonowego w Lubartowie z (...) lipca 2002 r. sygn. akt (...) rozstrzyga wyłącznie o tym, że W. G. i O. G. nabyli z dniem 4 listopada 1971 r. nieodpłatnie prawo własności działki nr (...) (0,21 ha). Natomiast wyrok Sądu Rejonowego w Lubartowie z (...) grudnia 2008 r. sygn. akt (...) usuwa niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej KW nr (...) prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Lubartowie a rzeczywistym stanem prawnym, po uprzednim odłączeniu z księgi wieczystej KW nr (...) nieruchomości oznaczonej w dziale I tej księgi jako działka nr (...), poprzez wpisanie w dziale II nowozałożonej księgi jako właściciela Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Lubartowskiego w miejsce R. P. Z treści uzasadnienia tego wyroku (s. 9) wynika, że Sąd Rejonowy nie dokonywał żadnych ustaleń, co do tego, czy budynek na działce nr (...) został wyłączony z przekazania na rzecz Skarbu Państwa. Sąd Rejonowy pominął ustalenia i rozważania w tym zakresie, co jednoznacznie wskazano w uzasadnieniu wyroku. Sąd wypowiedział się jedynie w przedmiocie własności działki, a usuwając niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, wziął nadto pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z (...) listopada 1991 r. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz B. P. działki nr (...) o pow. 0,21 ha położonej we wsi B. wraz z drewnianym domem mieszkalnym znajdującym się na tej działce (s. 10 uzasadnienia).

Odmienna ocena strony od oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, co do zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r. i decyzji Wojewody Lubelskiego z (...) marca 1997 r. nie stanowi o dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności poddanej kontroli Sądu decyzji.

Natomiast, w przypadku, gdy w ocenie strony wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, to strona - powołując się na te okoliczności czy dowody - może wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

R. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

I.

naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a)

art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 240), ze względu na to, że działka nr (...) o pow. 0,21 ha we wsi K. z położonym na niej domem stanowiła w dniu (...) listopada 1991 r. własność Skarbu Państwa;

b)

art. 365 § 1 k.p.c. wobec nieuwzględnienie, że na mocy prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego dotyczących tych samych nieruchomości ustalony został całkowicie odmienny stan faktyczny istniejący w dniu (...) listopada 1991 r., aniżeli stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, których skarga kasacyjna dotyczy,

II.

naruszeniu przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a)

niedokonaniu przez Sąd kontroli działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym postanowieniem z (...) marca 2013 r., nr (...) i nierozeznaniu wszystkich zarzutów skargi na powyższe postanowienie, gdy w aktach sprawy zebrane zostały na poparcie zarzutów nowe dowody nieznane w 1999 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Powyższe uchybienie stanowi rażące naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy procesowej i zarazem rażące naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

b)

nieuwzględnienie przez Sąd wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów złożonych do akt administracyjnych sprawy w postaci dokumentów z ewidencji gruntów, prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego i protokołu oględzin z 28 września 2009 r., gdy do przedmiotu oceny w sprawie należą okoliczności związane z podziałem nieruchomości, oznaczeniem położenia i nadaniem numerów ewidencyjnych działkom powstałym w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...) we wsi K. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie rozpoznał zarzutu co do nieuwzględnienia przez organ wniosków dowodowych składanych przez stronę. Powyższe uchybienie stanowi rażące naruszenie art. 141 § 4 ustawy procesowej i zarazem rażące naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.,

c) Sąd nie rozpoznał zarzutu, co do tego, że organ nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1996/11, ponieważ nie zbadał zawartości żądania strony, lecz ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o dokonaniu analizy sprawy, bez wskazania, które okoliczności i w jakim zakresie były przedmiotem analizy i jaki w szczególności materiał dowodowy był poddany analizie. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 153 i 170 ustawy procesowej.

Na tych podstawach wnosił o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2)

zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według obowiązujących norm.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była zgodność z prawem postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2013 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z (...) marca 1997 r. oraz utrzymującej w mocy tę decyzję, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r. nr (...). Decyzją Wojewody Lubelskiego stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z (...) listopada 1991 r. nr (...) o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz B. P. działki nr (...) o pow. 0,21 ha, położonej we wsi K. wraz z drewnianym domem mieszkalnym znajdującym się na tej działce.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono zarzutu naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyprowadzając również zarzutu wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności wyliczonej w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która nie była przedmiotem postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) listopada 1998 r., zakończonego wyrokiem z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 o oddaleniu skargi.

W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2010, Nr 2, poz. 18), w której przyjęto: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinna zostać załatwiona przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 3 k.p.a." Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) były przedmiotem oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 listopada 1999 r. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98. Podważenie tych ustaleń nie może nastąpić w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, którego przedmiotem jest stwierdzenie ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów dla ustalenia stanu faktycznego, w tym i znaczenia orzeczenia sądu powszechnego nie stanowi o nowej przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczonej w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ubezpieczeniach społecznych oraz art. 365 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd zgodnie z art. 153 i art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyprowadził związanie organów administracji publicznej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 76, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dla podważenia ustaleń odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma znaczenia prawnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 829/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 685/12 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z (...) lipca 2012 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia zmiany w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.