Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987249

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 października 2015 r.
II OSK 408/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.).

Sędziowie: NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, del. WSA Dorota Dąbek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 1121/14, oddalił skargę A. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2013 r. o nakazaniu skarżącemu rozebrania obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) września 2013 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozebrać domek typu holenderskiego z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej, częściowo zadaszonym, usytuowany na części działki nr (...), położonej w P.

Organ administracji ustalił, że skarżący w kwietniu 2013 r. na dzierżawionej przez siebie części działki nr (...), będącej własnością Skarbu Państwa i w użytkowaniu wieczystym P. (...) S.A. w W., postawił domek typu holenderskiego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt ten, jak ustalono, ma wymiary 3,68 x 10,60 m. Został ustawiony na słupkach z betonowej trylinki ułożonej bezpośrednio na gruncie. Do domku został dobudowany drewniany taras o wymiarach 10,38 x 3,00 m z częściowym zadaszeniem o wymiarach 5,29 x 3,00 m.

W ocenie organu administracji, domek ten jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Jego budowa, zdaniem organu administracji, wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie spełnia on warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego uznał też, że budowa domku jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. nr (...) z (...) lipca 2008 r. Część działki nr (...) dzierżawiona przez skarżącego położona jest na terenie, który w tym planie miejscowym jest oznaczony symbolem (...). Z ustaleń planu miejscowego dotyczących tego terenu wynika, że jest on przeznaczony na zbiornik wodny (...) oraz że obowiązuje tam zakaz budowy tymczasowych obiektów budowlanych.

Z uwagi na sprzeczność samowolnej budowy z obowiązującym planem miejscowym organ administracji uznał, że nie jest możliwe zalegalizowanie tego obiektu budowlanego, wobec czego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję o nakazie rozbiórki, nie podejmując działań w celu legalizacji obiektu budowlanego.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z (...) czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) września 2013 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji oraz ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Dodał, że domek wraz z zadaszonym tarasem stanowią całość techniczno-użytkową. Wyjaśnił też, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Posiada dach i ściany oraz nie posiada fundamentów. Ta ostatnia cecha sprawia, że nie jest trwale związany z gruntem i przesądza o zaliczeniu go do tymczasowych obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że domek holenderski nie może być uznany za przyczepę campingową, czyli pojazd, ze względu na swoje wymiary - większe od maksymalnie dopuszczalnych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w szczególności szerokość wynoszącą 2,55 m. Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) domek holenderski nie jest pojazdem samochodowym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, gdyż skarżący nie wykazał, aby był dopuszczony do ruchu drogowego i posiadał aktualne badania techniczne, tablicę rejestracyjną oraz dowód rejestracyjny. Organ odwoławczy nie uznał też, aby część obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, mianowicie drewniany taras, mogła być zaliczona do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazano, że obiekty małej architektury charakteryzują się niewielkimi rozmiarami i warunku tego nie spełnia dobudowany do domku holenderskiego drewniany taras. Wyjaśniając szerzej uznanie, że budowa domku holenderskiego wymagała pozwolenia na budowę organ administracji wskazał, że ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego na gruncie jest rodzajem robót budowlanych, a co do zasady - wynikającej z art. 28 Prawa budowlanego - wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Organ administracji zaznaczył przy tym, że ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego o takiej funkcji, jak w rozpoznawanej sprawie, nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy odniósł się także do zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych stwierdzając, że nie dopuścił dowodu z oględzin nieruchomości połączonych z rozprawą, dowodu z opinii biegłego z zakresu motoryzacji i z zakresu budownictwa, dowodu z zeznań świadków oraz dowodu z zeznań stron, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. Ponadto organ zauważył, że skarżący nie wskazał, na jaką okoliczność miałyby być przeprowadzone dowody z jego zeznań oraz zeznań świadków.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącego uznał, że organy administracji prawidłowo, z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ustaliły stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji także zgodne z prawem było nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. Sąd ten stwierdził, że uwzględnienie tych wniosków było "zbędne (...) do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy".

Jako prawidłową Sąd pierwszej instancji ocenił kwalifikację prawną obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Stwierdził, że o tym, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego świadczy fakt, że posiada on przegrody budowlane (ściany) i dach, ale nie posiada fundamentów, które są immanentnym elementem budynku. Obiekt ten nie jest zatem trwale związany z gruntem. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że domek i częściowo zadaszony taras stanowią razem całość techniczno-użytkową.

Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował natomiast argumentacji skarżącego, według którego obiekt, którego dotyczy sprawa, stanowi pojazd w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, dodając, że czas, na jaki obiekt ten został posadowiony na gruncie oraz sposób umiejscowienia i funkcjonalne połączenie z tarasem świadczą o zamierzonej zmianie funkcji transportowo-komunikacyjnej na rekreacyjno-wypoczynkową. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż obiekt ten znajdował się w tym samym miejscu w dniu kontroli przeprowadzonej 23 kwietnia 2014 r. oraz w dniu kontroli przeprowadzonej 9 lipca 2013 r. Nie jest to zatem - jak stwierdził - pojazd (przyczepa) w rozumieniu art. 2 pkt 31 i 50 Prawa o ruchu drogowym, lecz tymczasowy obiekt budowlany. Podkreślił, że nawet, gdyby przyczepa spełniała wymagania Prawa o ruchu drogowym, ale faktycznie była wykorzystywana do innych celów niż komunikacyjne, na przykład jako stacjonarny obiekt rekreacji indywidualnej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to również podlegałaby przepisom Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji decydujące znaczenie ma bowiem sposób użytkowania obiektu.

Akceptując stanowisko organu, według którego domek, którego dotyczy sprawa, oraz dobudowany do niego taras, stanowią techniczno-użytkową całość, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew opinii skarżącego taras ten nie stanowi formy zagospodarowania zejścia do wody Zbiornika (...), gdyż nie pełni takiej funkcji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest on także związany z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z faktu, iż skarżący podczas pobytu w domku taras wykorzystuje jako miejsce do grillowania nie wynika, że stanowi on "urządzone miejsce do grillowania". Ze względu na funkcjonalne połączenie domku i tarasu należy - jak stwierdził - obie części traktować jako jeden obiekt budowlany.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego tarasu tego, ze względu na jego wymiary, nie można uznać za obiekt małej architektury.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. przez przyjęcie, że zbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu motoryzacji na okoliczność, czy domek typu holenderskiego, znajdujący się na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, jest pojazdem w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym,

- art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez zakwalifikowanie domku typu holenderskiego do tymczasowych obiektów budowlanych, mimo że charakter, konstrukcja i jego przeznaczenie świadczą o jego mobilnym charakterze,

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie "w związku z brakiem charakteru obiektu budowlanego przez domek typu holenderskiego będący przedmiotem postępowania",

- art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez "zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego dla tarasu, który może zostać wzniesiony na nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż w swej funkcji wypełnia warunki określone w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Uzdrowisko (...) jako zagospodarowanie zejścia do wody oraz miejsce do grillowania".

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że ustalenie, czy domek typu holenderskiego, którego dotyczy sprawa, jest pojazdem w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym, wymagało wiadomości specjalnych. Zdaniem skarżącego nie wskazano, jakie przesłanki legły u podstaw ustalenia "normatywnej kwalifikacji domku typu holenderskiego". W jego ocenie całkowicie arbitralna i bezkrytyczna była ocena organu nadzoru budowlanego, że domek ten - ze względu na swoje wymiary - nie może być zakwalifikowany jako przyczepa campingowa. Skarżący stwierdził, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada wiadomości specjalnych w zakresie techniki motoryzacyjnej.

Ponadto wywiedziono, że domek typu holenderskiego jest przyczepą campingową. Służy do rekreacji, a jego niezmienną cechą jest przemieszczalność. W tym zakresie organy administracji nie poczyniły - zdaniem skarżącego - jakichkolwiek ustaleń i z tego powodu dokonana kwalifikacja jest co najmniej przedwczesna. Wskazano, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2009 r., sygnatura akt II SA/Gl 521/09, że zaopatrzona w tablicę rejestracyjną sprawna technicznie przyczepa samochodowa, która zgodnie z art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym stanowi pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej, gdyż jest to niezbędne do określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne, zdaniem skarżącego, było też wyjaśnienie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy Prawa budowlanego z 1994 r.

W końcu podniesiono, że termin popełnienia samowoli budowlanej miał znaczenie w zakresie tarasu. Podniesiono, że taras jest odrębnym od domku obiektem budowlanym i istniał długo przed jego postawieniem. W szczególności stwierdzono, że powstał przed uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie to prawna ocena przedmiotu, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W szczególności rozstrzygnięcie, czy jest to obiekt budowlany. Według skarżącego nie jest to obiekt budowlany, za czym ma przemawiać jego - jak się to ujmuje - "mobilny charakter". Fakt, że domek typu holenderskiego można przemieszczać sprawia, w ocenie skarżącego, że jest to przyczepa w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), co ma wykluczać możliwość uznania go za obiekt budowlany, w szczególności za tymczasowy obiekt budowlany.

Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że definiując w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) tymczasowy obiekt budowlany ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazuje barakowozy, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie.

Nie jest też trafne odwołanie się skarżącego do wyroku WSA w Gliwicach z 25 listopada 2009 r., sygnatura akt II SA/Gl 521/09. Wyrok ten dotyczył, jak wynika z jego uzasadnienia, przyczepy samochodowej, która była przystosowana do obwoźnej sprzedaży produktów spożywczych. Nie wynika z niego także to, aby przyczepa ta została ustawiona na gruncie z użyciem wyrobów budowlanych. Z przedstawionego w tej sprawie stanu faktycznego można wnieść, że chodziło jedynie o postawienie przyczepy w określonym miejscu i podłączenie jej do prądu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie domek typu holenderskiego został ustawiony na gruncie przy pomocy betonowych elementów i dobudowano do niego drewniany taras. Istotne jest też, że został on ustawiony na gruncie, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Możliwość jego przemieszczania po drogach publicznych nie jest jego zasadniczą funkcją, lecz jedynie służy temu, aby usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką ma pełnić.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie przepisów postępowania dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) należy zauważyć, że według skarżącego dowód z opinii biegłego miał zostać przeprowadzony na okoliczność tego, czy domek typu holenderskiego jest pojazdem w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym. Ta z kolei okoliczność miałaby, w ocenie skarżącego, przesądzać, że nie jest on tymczasowym obiektem budowlanym. Jak już zostało powiedziane, przyjęcie, że domek typu holenderskiego może być przemieszczany, tak jak przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany. Z powyższego wynika, że dowód z opinii biegłego na wskazaną okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organy administracji trafnie zatem odmówiły jego przeprowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ administracji nie ma zatem obowiązku przeprowadzać takich dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy.

Ponadto należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie istotnym zagadnieniem jest - jak już zaznaczono - prawna ocena przedmiotu rozbiórki, w szczególności rozstrzygnięcie, czy to, czego dotyczy nakaz rozbiórki jest obiektem budowlanym. W sprawie chodzi więc w istocie o zastosowanie Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 Prawa budowlanego, ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Ustalenie zatem, że nie chodzi o obiekt budowlany oznacza, że nie można stosować Prawa budowlanego. Ocena zaś, czy należy stosować Prawo budowlane należy do kompetencji organów administracji właściwych w sprawach uregulowanych w tej ustawie, a więc organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. To te organy administracji są uprawnione i jednocześnie mają obowiązek samodzielnie ustalać, co jest obiektem budowlanym. Jest to podstawowa kwestia związana z ich działalnością i nie można w związku z tym twierdzić, że ocena, czy określony przedmiot jest obiektem budowlanym, wymaga wiadomości specjalnych, uzasadniających w myśl art. 84 § 1 k.p.a. powołanie dowodu z opinii biegłego.

Z powyższego wynika, że nie są usprawiedliwione podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie jest też zasadna ostatnia z podstaw kasacyjnych (naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Skarżący w skardze kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie ustaleń organów administracji, według których taras dobudowany do domku holenderskiego stanowi z nim techniczno-użytkową całość. Nie jest więc uprawniona zawarta w omawianej podstawie kasacyjnej sugestia, jakoby taras powinien być oceniany samodzielnie, jako "zagospodarowanie zejścia do wody oraz miejsce do grillowania". Trafnie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że taras, będąc związany z domkiem holenderskim, powinien być tak samo oceniany, jak tenże domek.

W końcu należy się odnieść do zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i powiązanego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a dotyczącego tego, że organy administracji nie ustaliły, kiedy zostały wykonane taras i "zejście do wody", co miało mieć, według skarżącego, znaczenie dla możliwości zalegalizowania tarasu. Otóż organy administracji ustaliły, zaś skarżący tych ustaleń skutecznie nie zakwestionował, że domek, którego dotyczy sprawa, postawiono na gruncie w kwietniu 2013 r., a taras został do niego dobudowany.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.