Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987244

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 października 2015 r.
II OSK 397/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Paweł Groński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Bielsku - Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1192/13 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Bielsku - Białej na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Bielsku - Białej na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1192/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia (...) października 2012 r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia (...) sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. w przedmiocie warunkowego zawieszenia działania Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii, działając w oparciu o § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2006 r. Nr 193, poz. 1425) w zw. z art. 54 ust. 2 lit. e Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE wyd. spec., Rozdz. 3, T. 45, s.200 z późn. zm.), wstrzymał produkcję w zakładzie Spółki do czasu dokonania wskazanych w decyzji napraw i ulepszeń (pkt 1-(...) decyzji z dnia (...) lipca 2008 r.) oraz zaktualizowania Projektu technologicznego zakładu skarżącego (pkt 6 tej decyzji), zwanego dalej "Projektem". Wskazał przy tym uchybienia stwierdzone w zakładzie skarżącego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2008 r., poprzedzającej wydanie decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. W dniu (...) czerwca 2012 r. Spółka zażądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powołując się m.in. na wydanie w dniu (...) czerwca 2008 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii - w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli-decyzji o zatwierdzeniu zakładu skarżącego do wprowadzania produkowanych wyrobów na rynki państw Unii Europejskiej, oraz wydanie w dniu (...) lipca 2008 r. przez ten sam organ administracji - w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli - decyzji o zatwierdzeniu zakładu skarżącego do wprowadzania produkowanych wyrobów na rynek Republiki Mołdawii, których rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącego, pozostawały w sprzeczności z treścią decyzji wstrzymującej produkcję w zakładzie skarżącego.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., Śląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii podniósł, iż Spółka nie wskazała przepisu, który zostałby w sposób rażący naruszony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zwrócił także uwagę na to, iż wydanie dwu decyzji, których ustalenia pozostają ze sobą w sprzeczności, nie przesądza o istnieniu przesłanek skutkujących nieważnością jednej z nich, a nadto powołał się na to, iż Spółka zaakceptowała wynik przeprowadzonej kontroli, nie skorzystała z prawa do odwołania się od decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., a także zobowiązała się do wykonania zaleceń wskazanych w tej decyzji.

We wniesionym do Głównego Lekarza Weterynarii odwołaniu Spółka wskazała między innymi, że uchybienia w zakładzie, stwierdzone w decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., nie miały charakteru rażącego, a ponadto w czasie, kiedy Powiatowy Lekarz Weterynarii nadzorował proces modernizacji zakładu, sprawą Projektu zajmował się również Śląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii i przed wydaniem decyzji nigdy nie zanegował, ani nie poddał w wątpliwość poprawności opracowania Projektu. Podniesiono też, że zaniechanie przez Spółkę z możliwości skorzystania z przysługujących środków odwołania od wyników przeprowadzonej kontroli, czy odwołania do decyzji, nie wyklucza istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Spółka wniosła też o przeprowadzenie dowodu z Projektu znajdującego się u Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Główny Lekarz Weterynarii Podniósł, że organy administracji orzekające w przedmiocie nieważności decyzji nie mogą rozpatrywać sprawy administracyjnej co do jej istoty, zaś organ odwoławczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zobowiązany jest zbadać to, czy organ administracji I. instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., tj. to, czy w sposób prawidłowy ustalił, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że specyfiką postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest rozstrzyganie na podstawie stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli, wobec czego organ administracji I instancji, jak i organ odwoławczy nie mogą brać pod uwagę okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji, ani też przeprowadzać nowych dowodów w sprawie; z tego względu organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia dowodu z analizy Projektu. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. nie doszło do żadnego uchybienia, które można byłoby ocenić jako rażące naruszenie prawa, w szczególności nie naruszono żadnego z przepisów postępowania administracyjnego, ani z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji. Decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. została wydana w oparciu o stan faktyczny niekwestionowany przez skarżącego. Stwierdzone uchybienia uzasadniały wydanie decyzji o natychmiastowym zawieszeniu działań zakładu skarżącego, bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. e Rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych, w przypadku wykrycia niezgodności, organ administracji podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze; decydując o rodzaju wymaganych działań organ administracji uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności; dopuszczalne jest zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu. Powiatowy Lekarz Weterynarii był uprawniony do wydania decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., a rodzaj wykrytych w zakładzie skarżącego uchybień uzasadniał taką decyzję: stwierdzone uchybienia były bezpośrednio związane z procesem produkcji żywności, przez co stwarzały zagrożenie mikrobiologiczne dla żywności produkowanej w zakładzie i miały wpływ na jej jakość zdrowotną.

W skardze na powyższą decyzję Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzuciła nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania wskazujących na wydanie decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki należy uznać że rażąco naruszono przepisy postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego przyznające organom Inspekcji Weterynaryjnej dozę uznania administracyjnego w zakresie stosowania środków zaradczych w razie stwierdzenia ewentualnych niezgodności z wymogami, jakie zakład skarżącego obowiązany był spełniać. Naruszono także przepis postępowania - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. pozostawała wykonalna: decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. pozostawała już w chwili jej wydania niewykonalna, co wiązało się z całkowitą niewykonalnością (na dzień wydania tej decyzji) obowiązku "zaktualizowania projektu technologicznego".

W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko. Organ podniósł, iż twierdzenie, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2008 r. nie wykryto uchybień, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie neguje faktu wykrycia uchybień podczas kontroli z dnia (...) lipca 2008 r., co pozwala uznać ustalenia tej kontroli za prawidłowe, stąd też nie można mówić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a przez to zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Konieczność aktualizacji Projektu wynikała z przepisów prawa i pozostałych nakazów zawartych w decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., bowiem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) przepisy dotyczące zatwierdzenia Projektu stosuje się odpowiednio do zmiany sposobu użytkowania zakładu lub jego części, w szczególności zakresu i wielkości produkcji lub wyposażenia pomieszczeń produkcyjnych, z uwagi na to, że wśród pozostałych uchybień, jakie zostały wykryte w zakładzie skarżącego były też takie uchybienia (np. modernizacja komór wędzarniczych, kanalizacja umywalek), których usunięcie wiązało się z późn. zm. w Projekcie, zasadnym było wydanie nakazu aktualizacji Projektu, stosownie do regulacji ww. przepisu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a stosownym przepisem. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Sądu chybiony jest zarzut niewykonalności decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. w kontekście zobowiązania strony w pkt 6 do aktualizacji Projektu. Zawarty w decyzji zapis jest wprawdzie wadliwy, nie zakreśla bowiem w sposób właściwie precyzyjny zakresu obowiązku strony, wadliwość ta jednak nie ma charakteru kwalifikowanego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to stąd, że wobec niejasności zapisu to strona przesądzi, w jaki sposób uwzględni obowiązek aktualizacji Projektu. Wobec tego decyzja nie może być kwalifikowana, jak to próbuje wywodzić skarżący, jako niewykonalna (brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) Wobec tego decyzja nie może być kwalifikowana jako niewykonalna (brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zdaniem Sądu oczywistym wydaje się, że - jak wywodzi organ administracji - zakres aktualizacji powinien pozostawać w związku z konkretnymi obowiązkami zmian technicznych w zakładzie - gdy będą one konieczne w celu realizacji wskazań zawartych w pkt 1- 5 decyzji z dnia (...) lipca 2008 r., które z kolei powinny zostać odzwierciedlone w Projekcie. Przewidywanie przez skarżącego żądania organu dokonania zmian w Projekcie, wykraczających poza kwestie objęte expressis verbis decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., nie znajduje żadnego oparcia w treści samej tej decyzji czy jej uzasadnieniu, a tylko kwestia jej ewentualnej wadliwości jest przedmiotem niniejszej sprawy. W takich okolicznościach pozostawienie w obrocie aktu, który nie precyzuje wystarczająco jasno obowiązku strony należy uznać za dopuszczalne. Nie występuje więc w tym przypadku jedna z koniecznych przesłanek dla uznania aktu za rażąco naruszający praw i nie jest on też oczywiście niewykonalny.

Odnosząc się do odmowy przeprowadzenia przez organy administracji dowodu z dokumentacji Projektu Sąd uznał, że dowód ten pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu również zarzut dotyczący różnicy w ustaleniach faktycznych kontroli przeprowadzonych w dniach (...) czerwca 2008 r. oraz (...) lipca 2008 r. oraz kontroli z dnia (...) lipca 2008 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie mieści się w zakresie kodeksowej instytucji rażącego naruszenia prawa. Nie jest też trafny zarzut obrazy zasady nemo iudex in propria causa. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem administracji właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia nad organem administracji, który wydał decyzję. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744) wojewódzki lekarz weterynarii jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wojewódzki lekarz weterynarii jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji weterynaryjnej, a zgodnie z pkt 12 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii (Dz. U. z 2004 r. Nr 200, poz. 2057), Powiatowy Lekarz Weterynarii z siedzibą w B. działa na terytorium Województwa Śląskiego. Tym samym należało uznać, iż organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z siedzibą w B. jest Śląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż nie dopatrzył się w działaniach organu odwoławczego obrazy przepisów prawa materialnego regulujących działalność Inspekcji Weterynaryjnej, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Można było wprawdzie przyjąć, że organ odwoławczy mógł w sposób bardziej wyczerpujący uzasadnić zaskarżoną decyzję jednak, w ocenie Sądu, brak było podstaw dla uznania zaskarżonej decyzji za dotkniętą wadami, które stałyby na przeszkodzie utrzymaniu jej w mocy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowana przez adwokata M. E., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Opierając skargę kasacyjna o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. - poprzez całkowicie nietrafne uznanie (i podzielenie w tym zakresie błędnego stanowiska organu II instancji), iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia (...) lipca 2008 r.;

2.

naruszenie prawa procesowego polegające na ograniczeniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpoznania zarzutu nieważności decyzji wyłącznie z punktu widzenia zarzutu niewykonalności decyzji, przy całkowitym pominięciu rozważenia zarzutów odnoszących się do kwestii wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w tym przy rażącym przekroczeniu swobody uznania administracyjnego oraz szeregu przepisów procedury administracyjnej;

3.

naruszenie prawa procesowego sprowadzające się do całkowicie nietrafnego uznania, jakoby przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wobec wcześniejszego zaniechania w tym zakresie organów administracyjnych obu instancji) dowodu z dokumentacji projektu technologicznego zakładu miało pozostawać bez znaczenia dla wyniku sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd poczynił określone rozważania w przedmiocie art. 156 k.p.a., jednak ograniczyły się one wyłącznie do sfery o charakterze teoretycznym i abstrakcyjnym. Jedynie zarzut niewykonalności decyzji (jako podstawy nieważności) został rozważony przez pryzmat konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej Spółki do wydania pierwotnej decyzji administracyjnej doszło przy rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd, podzielając (w domyśle) poglądy wyrażone w tym przedmiocie przez Głównego Lekarza Weterynarii w Warszawie, sam dopuścił się do wydania orzeczenia przy istotnym naruszeniu prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - błędnie uznając, iż w sprawie wskazana przesłanka nieważności nie występowała i nie występuje. Tymczasem - zdaniem strony skarżącej - prawidłowa i logiczna analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadzić winna wprost do stwierdzenia, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje w sprawie zastosowanie, a tym samym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zapaść winien wyrok o treści odmiennej, zgodnej z wnioskami skarżącego zawartymi w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej w zakresie zarzutu postawionego w punkcie 2 i punkcie 3 nie wskazał przepisu bądź przepisów prawa procesowego, których naruszenia - w ocenie strony - miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji.

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tak w petitum środka odwoławczego jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne tj. przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy rację ma organ, że skoro w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej nie wskazano przepisów prawa procesowego, to należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Odnośnie zarzutu postawionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, jako zarzutu naruszenia prawa procesowego, zauważyć należy, iż tak w doktrynie jak i w judykaturze przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się za przepis prawa materialnego.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu w punkcie 1 skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Wskazać należy, iż okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, że zostały wydane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. decyzja z dnia (...) czerwca 2008 r. i decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. na podstawie protokołów kontroli, które nie stwierdzały uchybień w Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. Osobną kwestią jest to, czy przed wydawaniem tych dwóch poprzednich decyzji postępowanie wyjaśniające przebiegało prawidłowo czy też nie. W tej sprawie organ miał ocenić, czy przy wydaniu decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. przeprowadzone przed wydaniem decyzji postępowanie administracyjne nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa i czy nie wydano decyzji dotkniętej rażącym naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / (por. J. Borkowski (w:) B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Przypomnieć też należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. wydana została po przeprowadzeniu kontroli w dniu (...) lipca 2008 r. Sporządzony wówczas protokół z kontroli wymienia wiele uchybień, które skutkowały wydaniem powyższej decyzji. Protokół ten podpisał obecny przy kontroli przedstawiciel Zakładu, nie wnosząc żadnych uwag. Strona skarżąca nie zakwestionowała powyższego protokołu i nie zakwestionowała także decyzji poprzez wniesienie odwołania, czy później skargi do sądu administracyjnego. Rację ma zatem organ, iż można przyjąć, że skarżąca Spółka przyznała, że opisane w tym protokole uchybienia miały miejsce. Zauważyć też należy, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. Spółka nie twierdziła, że powyższe uchybienia nie wystąpiły, a jedynie, że protokoły, które zostały sporządzone przed wydaniem poprzednich decyzji odbiegają od protokołu, który został sporządzony przed wydawaniem kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji, przy niezakwestionowaniu wcześniej protokołu z kontroli z dnia (...) lipca 2008 r., nie można skutecznie twierdzić, że przy wydawaniu decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem nie można przyjąć, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w tym przepisie, tj., że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. wstrzymał w zakładzie przetwórstwa mięsnego - Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., produkcję do czasu wykonania postanowień wskazanych w punktach 1 do 6 tej decyzji. W punktach 1 do 5 tej decyzji nałożono na Spółkę jednoznacznie określone obowiązki dotyczące napraw i zmodernizowania zniszczonych komór wędzarniczych, posadzki w pomieszczeniu wędzarniczym, ścian i sufitu w pomieszczeniu magazynowym wędlin, uszczelnienia połączenia między ścianami, podłogą a sufitami, uszczelnienia umywalek w pomieszczeniu rozbioru i pomieszczeniu produkcyjnym, a także usunięcia zniszczonego sprzętu. Punkt 6 tej decyzji dotyczy zaktualizowania projektu technologicznego. Rację ma organ, że ten punkt decyzji należy rozumieć jako odnoszący się do punktów 1 - 5 decyzji. Być może pkt 6 decyzji powinien być sformułowany w sposób bardziej kategoryczny, niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy i w przypadku obowiązków określonych jednoznacznie w punktach 1 - 5 decyzji, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Sformułowanie pkt 6 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. nie uzasadnia twierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem skutecznie twierdzić, że decyzja ta - jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Niewykonalność obowiązku objętego decyzją musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07 - LEX nr 532603).

Powyższych cech decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia (...) lipca 2008 r. nie można skutecznie przypisać.

Na marginesie można zauważyć, że stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.