II OSK 3704/18, Wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy uwzględniająca zasadę współzależności struktur organizacyjnych oraz funkcji administracji. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2646094

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 3704/18 Wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy uwzględniająca zasadę współzależności struktur organizacyjnych oraz funkcji administracji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 498/18 w sprawie ze skargi Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) maja 2018 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...)

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Województwa (...) na rzecz Wojewody (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. II SA/Go 498/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa (...) nr (...) z (...) kwietnia 2018 r., w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r., w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu (...) kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa (...) podjął - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1888, dalej: u.z.u.p.o.ś.) w zw. z art. 682 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 917, dalej: k.p.) - uchwałę nr (...) w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...).

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały zmieniono treść § 1 uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), który otrzymał następujące brzmienie: "Powołuje się z dniem (...) kwietnia 2019 r. Pana M. H. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...)".

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał na art. 2 ust. 1 u.z.u.p.o.ś. stanowiący podstawę prawną podjętego aktu, zgodnie z którym, w przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 898), wojewoda przedłoży zarządowi województwa uzgodnione z ministrem właściwym do spraw środowiska wnioski w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr (...) z (...) maja 2018 r., wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej: u.s.w.), Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa (...) nr (...) z (...) kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...).

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Województwo (...) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 i 2 u.z.u.p.o.ś. w zw. z art. 682 § 1 k.p. poprzez wadliwą ich wykładnię i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia powyższych przepisów poprzez podjęcie przez Zarząd Województwa (...) decyzji o zmianie momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu WFOŚiGW.

2) art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. poprzez niewykazanie, że ewentualne naruszenie przepisów, o których mowa w zarzucie nr 1, miało charakter istotny.

W uzasadnieniu skargi strona ponownie opisała stan faktyczny w sprawie oraz przytoczyła zasadnicze motywy powołane przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 27/18. Zdaniem skarżącego, z powyższego rozstrzygnięcia WSA wynika, że do Zarządu Województwa (...) należy wyłączna kompetencja do określenia momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu WFOŚiGW na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 u.z.u.p.o.ś. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca stwierdziła, że Zarząd Województwa posiada również kompetencje do zmiany ustalonego pierwotnie momentu wejścia w życie wyżej wymienionej uchwały. Wobec powyższego w dniu (...) kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa (...) podjął uchwałę nr (...), w której zmieniono treść § 1 uchwały nr (...), Zarządu Województwa Lubuskiego z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), który otrzymał następujące brzmienie "Powołuje się z dniem (...) kwietnia 2019 r. Pana M. H. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...)".

Zdaniem strony skarżącej skoro Zarząd miał prawo od początku określić datę wejścia w życie powyższej uchwały, to prawa tego nie utracił, albowiem nie ma ono charakteru jednorazowego, podlegającego swoistego rodzaju konsumpcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i powielając argumentację w nim zawartą.

Na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podał, że dnia 24 sierpnia 2018 r. - w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej Wojewody (...) - uprawomocnił się wyrok wydany w sprawie II SA/Go 27/18. Pełnomocnik organu dodał, że gdyby przyjąć stanowisko strony skarżącej w istocie Fundusz byłby pozbawiony statutowego organu przez okres półtora roku.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2018 r., sygn. II SA/Go 498/18 wskazał, że w niniejszej sprawie skargą Województwa (...) objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., w którym organ ten stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Zarządu Województwa (...) z (...) kwietnia 2018 r. nr (...), zmieniającej treść § 1 uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), poprzez nadanie § 1 uchwały zmienianej następujące brzmienie: "Powołuje się z dniem (...) kwietnia 2019 r. Pana M. H. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...)". Według Sądu I instancji, zmiana ta polegała na przesunięciu terminu powołania M. H. na Prezesa Zarządu Wojewódzkiego FOŚiGW w (...) z (...) kwietnia 2018 r. na (...) kwietnia 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszym przypadku organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. Według Sądu I instancji, istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny, czy Zarząd Województwa był uprawniony do zmiany powyższej uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił, że trzeba mieć na uwadze, że uchwała z (...) października 2017 r. została podjęta w szczególnym trybie, przewidzianym w art. 2 ust. 1 u.z.o.p.o.ś. Po zrealizowaniu tego jednorazowego i określonego terminem upoważnienia nie ma podstaw do przyjęcia, że Zarząd Województwa mógłby w oparciu o tę samą podstawę prawną w postaci art. 2 ust. 1 u.z.u.p.o.ś. dokonywać zmiany tej uchwały, również w zakresie daty powołania członka zarządu WFOŚiGW.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 27/18, którego argumentację Sąd I instancji podziela w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, z treści tego wyroku nie wynika również, że Zarząd Województwa (...) zachował kompetencję do nieograniczonego czasowo kształtowania aktu powołania osoby wskazanej przez Wojewodę na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW, po upływie terminu wynikającego z powyższego przepisu. Mogłoby to bowiem prowadzić, czego zresztą dowodzi zakwestionowana uchwała z (...) kwietnia 2018 r., do całkiem dowolnego kształtowania terminu powołania członków zarządu WFOŚiGW, bardzo odległego, który w istocie pozostawałoby w sprzeczności z celem przepisu art. 2 u.z.u.p.o.ś, pozwalając na wielokrotne przesuwanie daty powołania, czyniąc powyższą normę prawną martwą. Dopuszczenie do tego rodzaju sytuacji i akceptowanie tego rodzaju sposobu wykonywania kompetencji nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co przesądza o istotności naruszenia prawa.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że zasadnie organ nadzoru zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały z (...) kwietnia 2018 r. z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 u.z.u.p.o.ś.

W skardze kasacyjnej Województwo (...) - Zarząd Województwa (...) (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez adw. R. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustaw - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888) w zw. z art. 682 § 1 k.p. poprzez wadliwą ich wykładnię i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów poprzez podjęcie przez Zarząd Województwa (...) decyzji o zmianie momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu WFOŚIGW w (...);

2) art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913) poprzez przyjęcie, że ewentualne naruszenie przepisów, o których mowa w zarzucie nr 1, miało charakter istotny,

3) art. 141 § 4 "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", polegające na całkowitym zaniechaniu wyjaśniania w uzasadnienia wyroku przyczyn uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa;

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy kasacyjne, każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie - wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o:

- uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od Wojewody (...) na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżący kasacyjnie organ nie domaga się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca w pierwszej kolejności, że w toku sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustaw - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888) w zw. z art. 682 § 1 k.p. poprzez wadliwą ich wykładnię i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów poprzez podjęcie przez Zarząd Województwa (...) decyzji o zmianie momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu WFOŚIGW.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd I instancji uznał, że Zarząd miał kompetencję do określenia terminu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu Funduszu, który mógł być określony według uznania samego skarżącego, ale jednocześnie stwierdził, że nie miał tym samym uprawnień do zmiany uprzednio podjętej w tym zakresie decyzji, która miała mieć charakter jednorazowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, powyższy sposób rozumowania pozostaje w sprzeczności z dalszym sposobem rozumowania Sądu I instancji, który tłumaczy, że Zarząd Województwa ma swobodę w określeniu momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu Funduszu, a swoboda ta nie jest dowolna i jest ograniczona tylko i wyłącznie uzasadnionymi przesłankami określenia takiego terminu.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że jeżeli istnieją usprawiedliwione okolicznościami potrzeby powołania zarządu w określonym późniejszym czasie i okoliczności te są uzasadnione, a nie dowolne, to Zarząd może być powołany w takim właśnie później określonym momencie.

Według skarżącego kasacyjnie organu, z tego nie może wynikać konkluzja, że kompetencja do wyznaczenia ww. daty ma charakter jednorazowy i nie może podlegać późniejszej uzasadnionej zmianie, albowiem w praktyce może zdarzyć się tak, że wyznaczony okres powołania nowego zarządu okazałby się niewystarczający z uwagi na przedłużające się okoliczności, które legły u podstaw jego pierwotnego ustalenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można arbitralnie uznawać, że zakazanym jest jakiekolwiek dokonywanie wydłużenia momentu powołania nowego zarządu Funduszu, ponieważ taka kompetencja przysługuje Zarządowi co do zasady (co zresztą przyznaje Sąd I instancji na stronie 8 uzasadnienia wyroku).

Jednocześnie ani Wojewoda, ani WSA nie posiadają kompetencji do badania i dokonywania oceny stanu faktycznego, który legł u podstaw podjęcia decyzji o przesunięciu momentu wejścia w życie uchwały o powołaniu zarządu Funduszu.

Według skarżącego kasacyjnie organu, wojewoda i WSA mogą jedynie zbadać, czy treść uchwały naruszyła, czy też nie naruszyła przepisów prawa materialnego. Nie mogą natomiast dokonywać subiektywnych ocen i badać, czy dany czas wejścia w życie uchwały jest odpowiedni, czy też jest za długi i w przypadku uznania, że jest zbyt długi, dokonywać unieważnienia tego typu uchwały, ponieważ tego typu działanie narusza samodzielność samorządu terytorialnego i nie może zostać uznane, jako unieważnienie czynności naruszających przepisy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) reprezentowany przez r.pr. A. K. wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg, norm przepisanych

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli sprawy ze skargi Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa (...) nr (...) z (...) kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...). Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2074/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, który został wydany po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 27/18, w sprawie ze skargi Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) listopada 2017 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 w zakresie słów: "z dniem (...) kwietnia 2018" uchwały Zarządu Województwa (...) z dnia (...) października 2017 r., nr (...), w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody (...).

W wyroku z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2074/18, stwierdzono, że zarząd województwa, powołując na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest uprawniony na podstawie art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska określić w akcie powołania termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie w wyroku z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2074/18, że określając ten termin zarząd województwa nie jest niczym nieograniczony. Termin ten musi być racjonalnie uzasadniony i przede wszystkim nie może powodować tego, że z kolei uprawnienia wojewody do wskazania osób, które mają zostać powołane do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej będą jedynie iluzją. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał również, że na intencję obejścia prawa przez Zarząd Województwa (...) może wprawdzie wskazywać powołana w skardze kasacyjnej uchwała tego organu z (...) kwietnia 2018 r., którą termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania określony w uchwale, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na (...) kwietnia 2018 r., "przesunięto" do (...) kwietnia 2019 r. Jednakże argument nadużycia prawa, bądź zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska przez zastosowanie w sposób niezgodny z celem tych przepisów może być rozważany w ewentualnym postępowaniu dotyczącym tej uchwały z (...) kwietnia 2018 r.

Sąd I instancji na str. 8-9 uzasadnienia wyroku zasadnie wyjaśnił, że trzeba mieć na uwadze, że uchwała z (...) października 2017 r. została podjęta w szczególnym trybie, przewidzianym w art. 2 ust. 1 u.z.o.p.o.ś. Po zrealizowaniu tego jednorazowego i określonego terminem upoważnienia nie ma podstaw do przyjęcia, że Zarząd Województwa mógłby w oparciu o tę samą podstawę prawną w postaci art. 2 ust. 1 u.z.u.p.o.ś. dokonywać zmiany tej uchwały, również w zakresie daty powołania członka zarządu WFOŚiGW.

Ma rację Sąd I instancji, że powyższe stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 27/18, którego argumentację Sąd I instancji podzielił w niniejszej sprawie.

Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888) należy uwzględnić cel wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska. Z uzasadnienia projektu ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że "Celem projektowanego projektu ustawy jest doprecyzowanie przepisów ustawy o ochronie środowiska w zakresie powoływania i kompetencji organów Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cel określony przez ustawodawcę jako doprecyzowanie przepisów ustawy w zakresie powoływania i kompetencji organów Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska nie może być interpretowany w sposób jaki został wskazany w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że w praktyce może zdarzyć się tak, że wyznaczony okres powołania nowego zarządu okazałby się niewystarczający z uwagi na przedłużające się okoliczności, które legły u podstaw jego pierwotnego ustalenia. Według skarżącego kasacyjnie organu przykładowo, jeżeli nowy zarząd miałby zostać powołany po upływie okresu np. 6 miesięcy z uwagi na konieczność dokończenia określonego zadania, uzasadnionym, a nie dowolnym, byłoby przesunięcie daty powołania o czas niezbędny do realnego zakończenia tego zadania.

Sposób wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska przedstawiony w skardze kasacyjnej jest niezgodny z celem tych przepisów i może w konsekwencji prowadzić do nadużycia prawa. Art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska zawiera normy celowościowe, które zawierają dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do osiągnięcia celu w postaci doprecyzowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie powoływania i kompetencji organów Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska. Normy wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska mają postać zupełną, w których cel jest wyraźnie określony. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą "cechą norm celowościowych jest ich relatywny charakter. Nie zalecają one określonego postępowania jako takiego, nie zalecają również samego celu. Ustalają jedynie pewien stosunek zachodzący między określonym stanem rzeczy (cel) a odpowiednim postępowaniem jako środkiem jego realizacji" (zob. M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, (w:) M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Władysława Woltera, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1959, s. 48).

Nie można uznać, że odpowiednim zachowaniem do osiągnięcia celu w postaci doprecyzowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie powoływania i kompetencji organów Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska jest taka wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, na podstawie której wykorzystanie uprawnienia zarządu województwa spowoduje, że uprawnienia wojewody do wskazania osób, które mają zostać powołane do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej staną się jedynie iluzją. Wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska powinna uwzględniać zasadę współzależności struktur organizacyjnych oraz funkcji administracji (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania w administracji państwowej, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1972, s. 75), która wynika z treści ww. ustawy. Jednym z celów przepisów ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska jest potrzeba zapewnienia jednolitego i sprawnego działania wojewódzkich funduszy oraz właściwej realizacji ich zadań (art. 1 pkt 2 ustawy).

Metoda wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska zaproponowana w skardze kasacyjnej jest ponadto sprzeczna z zasadą interpretacyjną prawa administracyjnego, według której niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym (zob. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji. (Źródła prawa administracyjnego), Wydawnictwo PWN, Warszawa 1973, s. 157). Założenia interpretacyjne prawa administracyjnego są bliższe zasadom przyjętym przy interpretowaniu prawa karnego niż prawa dotyczącego umów cywilnoprawnych. Wynika to po pierwsze, z tego, że obie te gałęzie prawa zawierają głównie przepisy iuris cogentis i po drugie, że obie te gałęzie prawa zawierają przepisy umożliwiające ingerencję w sferę praw i wolności obywatelskich, a istnienie tej sfery stanowi jedną z podstaw konstytucji (zob. J. Starościak, tamże, s. 158).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje pogląd prawny wyrażony w wyroku z 2 października 2018 r., sygn. II OSK 1888/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko NSA, według którego zarząd województwa, powołując na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jest uprawniony na podstawie art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska określić w akcie powołania termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. NSA w wyroku z 2 października 2018 r., sygn. II OSK 1888/18, stwierdził, że "określając ten termin zarząd województwa nie jest niczym nieograniczony. Termin ten musi być racjonalnie uzasadniony i przede wszystkim nie może być określony w taki sposób, że uprawnienie wojewody do wskazania osób, które mają zostać powołane do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, zostanie de facto zanegowane".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej: u.s.w.). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Wojewoda (...) oraz Sąd I instancji wykazali, że przedmiotowa uchwała Zarządu Województwa (...) naruszała prawo, a naruszenie to miało charakter istotny, było oczywiste i stanowiło sprzeczność wprost wynikającą z treści przepisu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 7 uzasadnienia wyroku wskazał w sposób jednoznaczny, że w niniejszym przypadku organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. I tak są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia przedstawione powyżej wymogi. Jest ono na tyle jasne, kompletne i logiczne, że jego lektura umożliwia ustalenie jakimi względami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę Województwa (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r. nr (...) To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez Sąd I instancji oceną działań Województwa (...), nie może być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując uznać należy, że ani Sąd I instancji, ani Wojewoda (...) nie naruszyli wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skargą Województwa (...) objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., w którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa z (...) kwietnia 2018 r., nr (...), zmieniającej treść § 1 uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), poprzez nadanie § 1 uchwały zmienianej następujące brzmienie: "Powołuje się z dniem (...) kwietnia 2019 r. Pana M. H. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...)". Zmiana ta więc polegała na przesunięciu terminu powołania M. H. na Prezesa Zarządu Wojewódzkiego FOŚiGW w (...) z (...) kwietnia 2018 r. na (...) kwietnia 2019 r.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny, czy Zarząd Województwa był uprawniony do zmiany powyższej uchwały. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że gdyby Zarząd Województwa zachował kompetencję do nieograniczonego czasowo kształtowania aktu powołania osoby wskazanej przez Wojewodę na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW, po upływie terminu wynikającego z przepisu, mogłoby to prowadzić, do całkiem dowolnego kształtowania terminu powołania członków zarządu WFOŚiGW, bardzo odległego, który w istocie pozostawałoby w sprzeczności z celem przepisu art. 2 u.z.u.p.o.ś, pozwalając na wielokrotne przesuwanie daty powołania, czyniąc powyższą normę prawną martwą. Ma rację Sąd I instancji, że dopuszczenie do tego rodzaju sytuacji i akceptowanie tego rodzaju sposobu wykonywania kompetencji nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co przesądza o istotności naruszenia prawa.

Z powyższego wynika, że zaskarżone przed Sądem I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa (...) nr (...) z (...) kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...), było zgodne z prawem.

W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., nr (...) i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżący kasacyjnie organ pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.