Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987224

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 października 2015 r.
II OSK 356/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj (spr.), Zdzisław Kostka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 939/13 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 939/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) maja 2013 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego, po rozpatrzeniu sprawy hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr (...) w L., gm. M., nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku: 1) J. T. - jako współwłaścicielowi i zarządcy działki nr (...) oraz właścicielowi działki nr (...), 2) L. T. - jako współwłaścicielowi działki nr (...), 3) D. T. - jako współwłaścicielowi działki nr (...), 4) M. T. - jako współwłaścicielce działki nr (...) rozbiórkę budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr (...) w L., gm. M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) września 2010 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ze względu na nieobecność właściciela ustalono, iż " (...) od strony ulicy Jana Pawła II zauważyć można dach blaszaka. Na terenie posesji P. T. nie zaobserwowaliśmy żadnej działalności gospodarczej ani odgłosów z nią związanych". W trakcie kontroli w dniu 29 września 2010 r. ustalono, że na działce nr (...) usytuowany jest obiekt budowlany typu blaszak o konstrukcji stalowej obudowany blachą trapezową z dachem dwuspadowym o wymiarach 31 m x 18,5 m + 11,0 m x 3,40 m w rzucie i wysokości ok. 5,5 m wg szkicu. Ponadto zgodnie z oświadczeniem J. T. przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 60-70 w obecnym kształcie. W dniu (...) listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny, w trakcie których nie dokonano żadnych ustaleń, ponieważ pełnomocnik właściciela odmówił pracownikom Powiatowego Inspektoratu dostępu do posesji. Pismem z dnia (...) grudnia 2010 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że w latach 2003-2010 z rejestru wniosków o pozwolenie na budowę oraz zgłoszeń nie wynika, aby wydane zostało pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie robót budowlanych nie wymagające pozwolenia na budowę. W dniu (...) lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie nr (...), którym zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów potwierdzających zgodność wykonanego obiektu budowlanego z przepisami planistycznymi w terminie do dnia (...) sierpnia 2011 r., a w przypadku zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W dniu 28 kwietnia 2011 r. organ I instancji zwrócił się do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej o udostępnienie ortofotomap dla działek nr (...) i nr (...). Organ przekazał żądane ortofotomapy z 1997 r. z lat 2002-2003, z roku 2009. Ponadto Wójt Gminy Mogiliany przekazał informację w zakresie wydanych pozwoleń na budowę. Do akt sprawy została dołączona także Ekspertyza budowlana dotycząca stanu technicznego hali produkcyjnej wraz z inwentaryzacją geodezyjną uzbrojenia terenu, architektoniczną obliczeniami statycznymi, wewnętrzną instalacją wod-kan., centralnego ogrzewania, elektryczną oraz przyłączami wod-kan, energetycznym oraz inne przekazane przez J. T. przy piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. Do akt sprawy włączono postanowienie Prokuratury Rejonowej w Wieliczce z dnia (...) czerwca 2011 r. o umorzeniu dochodzenia, a także pismo Wójta Gminy Mogiliany z dnia (...) sierpnia 2011 r. w przedmiocie zgodności wykonanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zweryfikował krąg stron postępowania. W wyznaczonym terminie zobowiązani postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. nie przedłożyli żądanych dokumentów.

Odwołania w ustawowym terminie wnieśli L. T., D. T., M. T. Natomiast odwołanie J. T. zostało wzniesione z naruszeniem terminu do jego wniesienia, w związku z czym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu (...) maja 2013 r. postanowienie znak: (...).

Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. znak: (...) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji wprawdzie nałożył obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości, na której samowolnie wykonany obiekt budowlany został zrealizowany, lecz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w wyniku działu spadku jedynym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana została przedmiotowa hala produkcyjna został J. T. W związku z tym brak było podstaw, by obowiązkiem rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego obciążyć właścicieli sąsiednich nieruchomości. Okoliczność, że do działu spadku doszło na kilka dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji ((...) kwietnia 2012 r.) nie zwalnia organu I instancji do prawidłowego ustalenia adresata obowiązków nakazanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto zauważono, że art. 52 Prawa budowlanego wymienia adresatów obowiązku w określonej kolejności, co oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązek, o którym mowa w art. 48, 49b, 50a, 51 Prawa budowlanego winien zostać nałożony na inwestora wykonanych robót budowlanych, który posiada tytuł prawny do obiektu. Dopiero w drugiej kolejności, organ nadzoru winien rozważył nałożenie obowiązku na pozostałe podmioty wskazane w tym artykule.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaznaczył, że podzielił następujące ustalenia dokonane przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentu urzędowego przekazanego przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w 1997 r., budynek hali produkcyjnej, który zgodnie z aktualnym podziałem geodezyjnym zlokalizowany jest na działkach nr (...) w L., nie istniał. Pomimo nieostrości mapy, brak jakichkolwiek budynków na tej części nieruchomości, na której została zlokalizowana przedmiotowa hala produkcyjna. Kolejne dokumenty urzędowe wskazują na istnienie budynku w latach 2002-2003 i późniejszą zmianę jego kubatury. Inne materiały fotograficzne, nieposiadające waloru dokumentu urzędowego, również wskazują, że nastąpiła rozbudowa istniejącego budynku hali produkcyjnej - na zdjęciach został utrwalony zakres prowadzonych robót budowlanych. Wprawdzie inwestor przedłożył oświadczenia świadków, że budynek hali istnieje od lat 60 bądź 70 ubiegłego stulecia i były w nim prowadzone jedynie roboty remontowe, to w świetle informacji na temat rozbudowy zakładu J. T. zawartych w postanowieniu Prokuratury Rejonowej w Wieliczce o umorzeniu dochodzenia zasadnie organ I instancji odmówił im wiarygodności. Równocześnie organ I instancji ustalił, iż w latach 1991-2003 Wójt Gminy Mogilany nie wydawał pozwolenia na budowę hali produkcyjnej. Nadto inwestor, zobligowany przepisem art. 63 Prawa budowlanego (jak i przepisem art. 56 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) do przechowywania dokumentacji budowlanej o obiekcie, nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalność wykonanego obiektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo - po ustaleniu, że budynek hali produkcyjnej powstał w warunkach samowoli budowlanej - zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów przez adresatów postanowienia z dnia (...) lutego 2011 r. organ I instancji zwrócił się do organu planistycznego o dokonanie oceny w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia (...) sierpnia 2011 r. Wójt Gminy Mogilany stwierdził, iż (...) kształt i forma zabudowy hali produkcyjnej są niezgodne z zasadami kształtowania zabudowy określonymi w MPZP (§ 36 ust. 5), a mianowicie wysokość budynku, wysokość podmurówki, kąt nachylenia połaci dachu, współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na działce, powierzchni zabudowy działki. Skoro wykonany obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy Mogilany Nr (...) z dnia (...) lutego 2006 r., Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 427, poz. 2843), a inwestor i właściciele nieruchomości odstąpili od możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż nie przedstawili w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Niemniej jednak organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na dział spadku i konieczność ustalenia adresata decyzji oraz konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że Powiatowy Inspektor w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił dokonanych podziałów geodezyjnych - już w dniu 10 maja 2011 r. została wydana decyzja o podziale działki nr (...) w L. na działkę nr (...), na której zlokalizowana jest część budynku hali produkcyjnej. Nie został również precyzyjnie określony termin samowolnie wykonanych robót budowlanych, w taki sposób, aby można było wskazać kolejność wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji potwierdzić prawidłowość przepisów, w oparciu o które zostały wydane rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji winien odnieść się do kwestii etapowania przez inwestora robót budowlanych i wyjaśnić te okoliczności. Nadto z zawiadomienia o wszczęciu postępowania i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, co faktycznie stanowi przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji powinien także rozważyć, czy w związku ze zmianą kręgu właścicieli nieruchomości, na której wybudowano przedmiotowy budynek hali produkcyjnej, nie zachodzą przesłanki do zmiany postanowienia z dnia (...) lutego 2011 r. a także określić, czy zmiana ta nie ma wpływu na zmianę kręgu stron postępowania. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionują okoliczności, że odwołujący się prowadzi działalność gospodarczą od ponad 40 lat. Przedmiotem postępowania nie jest jednak ocena, czy prowadzenie działalności gospodarczej przez odwołującego jest zgodne z przepisami, lecz czy budynek hali produkcyjnej nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. A jeżeli tak, to postępowanie dowodowe winno zmierzać do ustalenia, w jaki sposób należy usunąć skutki samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie wyklucza okoliczności, że w latach 70 ubiegłego stulecia, w miejscu istniejącej hali produkcyjnej istniał budynek. Jednak zgromadzone materiały fotograficzne wskazują, że pod koniec lat 90 ubiegłego stulecia, teren ten był niezabudowany, co może wskazywać, bądź na fakt, że ta część nieruchomości do czasu wybudowania budynku hali produkcyjnej była niezabudowana, bądź istniejący wcześniej budynek został rozebrany i na jego miejscu inwestor wybudował budynek przedmiotowej hali produkcyjnej. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ została skierowana do stron niniejszego postępowania. Okoliczność, że nie każda strona postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych jest równocześnie adresatem obowiązków, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego, nie jest równoznaczna ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Samowolne powstanie obiektu budowlanego na działce może bowiem dotyczyć praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, mogą oni posiadać interes prawny, by takie roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. T., wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 75 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprecyzyjnych dowodach w postaci ortofotomap oraz na niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety celem ustalenia położenia obecnie stojącego budynku w porównaniu do stanu wyrażonego na ortofotomapach oraz na okoliczność czy i w jakim zakresie ortofotomapy odzwierciedlają stan faktyczny i czy ich datowanie oraz interpretacja jest prawidłowo dokonana przez organ; 2) błędne ustalenie, że przedmiotowa budowla została wzniesiona w XXI wieku, podczas gdy zeznania świadków zalegające w aktach wskazują na fakt, że roboty budowlane na działkach (...) wykonywane były już w latach 70 i to w tym okresie powstał budynek zwany przez skarżącego "blaszakiem". Co istotne oświadczenia w przedmiocie wykonywania spornych prac na tych działkach składały osoby, które nie miały żadnego interesu w tym, aby wprowadzać organ w błąd, a co za tym idzie ich oświadczenia uznać należało jako wiarygodne. Ponadto osoby te jako najbliżsi sąsiedzi miały możliwość zaobserwować prace wykonywane na działkach w tym okresie czasu; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony niniejszego postępowania; 4) uznanie, iż przedmiotowa decyzja została adresowana w sposób należyty, pomimo tego, że jako adresatów wskazano w niej osoby nie będące właścicielami działki nr (...) gm. Mogilany.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wydana decyzja kasacyjna nie narusza prawa procesowego lub materialnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zarzucił organowi I instancji brak uwzględnienia podziału działki nr (...) na dwie działki nr (...) i związanym z podziałem spadku przejściem prawa własności działki nr (...) na J. T. Jeżeli istotnie potwierdzą się okoliczności wskazujące na posadowienie przedmiotowej hali produkcyjnej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, to skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę także do innych osób stanowiło istotna wadę postępowania. Wada ta jednak nie mogła uzasadniać unieważnienia decyzji organu I instancji, gdyż została ujawniona w toku postępowania odwoławczego. Wada ta uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej. Także nie stanowiło, wbrew stanowisku skarżącego, naruszenia prawa skierowanie decyzji organu II instancji do L. T., D. T. i M. T. W sytuacji, w której organ odwoławczy uzyskuje informację i to jedynie częściową o dokonanym notarialnie dziale spadku, którego skutkiem jest przejście prawa własności działki nr (...) na rzecz J. T., należało taką decyzję doręczyć także L. T., D. T. i M. T. Osoby te brały udział w dotychczas prowadzonym postępowaniu administracyjnym i winny mieć możliwość otrzymania decyzji organu II instancji. To bowiem odwołania L. T., D. T. i M. T. wszczęły merytoryczne postępowanie odwoławcze. Odwołanie J. T. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Nie można także czynić zarzutu organowi II instancji, który wskazał na brak ustalenia daty (przynajmniej przybliżonej) wybudowania przedmiotowej hali produkcyjnej, jak i ewentualnego tzw. "etapowania" wykonywanych robót budowlanych. Sąd podkreślił, że ustalenie daty wybudowania hali produkcyjnej ma znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów, które miałyby w sprawie zastosowanie, a to w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. (czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, że można rozważyć ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do okresu budowy tej hali, jak to w skardze ujął sam skarżący. Wprawdzie taki dowód nie mógłby uzasadniać legalności wybudowanego obiektu, ale mógłby być pomocny przy ustaleniu, jakie przepisy należy w tej sprawie stosować. Organ administracji winien także rozważyć, czy w ogóle możliwe jest ustalenie w drodze dowodu z opinii biegłego datę wybudowania danego obiektu. Zdaniem Sądu trafny jest zarzut Wojewódzkiego Inspektora wskazujący na konieczność precyzyjnego posługiwania się określeniem przedmiotu sprawy, a więc dokładnego oznaczenia, czego sprawa dotyczy. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że tylko w niewielkim zakresie są one zasadne. Skarżący J. T. kwestionuje ortofotomapy oraz brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego co do zgodności posadowienia istniejącej hali produkcyjnej z budynkiem znajdującym się na ortofotomapach. W ocenie Sądu organy administracji mogły w tej sprawie skorzystać dodatkowo z dowodu w postaci zeznań świadków lub przesłuchania stron (art. 83 i art. 86 k.p.a.). Brak przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego nie oznacza jednak wadliwości zaskarżonej decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i wówczas organ I instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Sąd zauważył, że nie ma racji skarżący podnosząc, że w toku postępowania administracyjnego sąsiedzi składali oświadczenia potwierdzające wybudowanie przedmiotowej hali w latach 70-tych ubiegłego wieku. Tylko bowiem K. i J. K. takie oświadczenia i to dość ogólne, złożyli. Oświadczenia natomiast L. T., D. T. i M. T. o wybudowaniu hali produkcyjnej w latach 70-tych, z uwagi na bezpośrednie zainteresowanie tych osób określonym załatwienie sprawy, trudno uznać za bezstronne. W ocenie Sądu organ I instancji zasadnie przyjął, że skoro ortofotomapy pochodzą od właściwego organu administracji geodezyjno-kartograficznej i przedstawiają co najmniej działkę nr (...), a także opatrzone są datami (chociażby nawet rocznymi) ich sporządzenia - to nie można takich dowodów pominąć. Skarżący nie podaje żadnych okoliczności, które mogłyby umniejszyć wiarygodność tych map, poza kwestionowaniem ich małej czytelności i ręcznym naniesieniu daty. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że skoro organy administracji nie mają dokumentu stanowiącego pozwolenie na budowę przedmiotowej hali lub innego dowodu określającego spełnienie formalnych warunków wymaganych Prawem budowlanym przed rozpoczęciem robót budowlanych, to nie można przyjąć, że takie pozwolenie nie było wydawane. Sama okoliczność braku posiadania dokumentów przez organy administracji wynikająca, jak ma to miejsce w tej sprawie, z obowiązku niszczenia części dokumentów po upływie określonego czasu, nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę, ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji było uprawnione zwracanie się do skarżącego o przedstawienie pozwolenia na budowę lub chociażby jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego przynajmniej pośrednio wynikałoby, że takie pozwolenie było wydawane. Z doświadczenia życiowego wynika, że najczęściej dokumenty dotyczące budowy są zazwyczaj przechowywane przez właścicieli budynków, chociażby po to, aby mogli wykazać takimi dowodami legalność wykonanych robót budowlanych. Nie ma racji skarżący, że skoro w latach 70-tych zaczął prowadzić w tej hali działalność gospodarczą, to wszystkie dokumenty związane z jej budową musiał przedłożyć właściwym organom. Sąd po dokonaniu w tym zakresie analizy przepisów obowiązujących, tak w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez rzemieślników i prawa budowlanego w latach 70-tych, wskazał, iż z żadnych z tych przepisów nie wynikał jakikolwiek obowiązek przedkładania komukolwiek np. pozwolenia na budowę. Ani z treści art. 64-69 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ani z § 50-57 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 197 z późn. zm.) nie wynika, aby po zakończeniu budowy inwestor lub właściciel przekazywał jakiemukolwiek organowi pozwolenie na budowę. Także przedkładanie pozwolenia na budowę nie było wymagane przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Również art. 41-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie nakładały obowiązku przekazywania przez inwestora lub właściciela wybudowanego obiektu jakiemukolwiek organowi administracji pozwolenia na budowę celem przystąpienia do korzystania z danego obiektu. Obowiązująca w 1973 r. ustawa z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz. U. z 1972 r. Nr 23, poz. 164) także nie nakładała obowiązku przekazywania przez rzemieślnika organowi wydającemu zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o wykonywaniu i organizacji rzemiosła osoba ubiegająca się o wydanie uprawnienia do wykonywania rzemiosła obowiązana była wskazać siedzibę zakładu rzemieślniczego, a także tytuł prawny do zajmowania potrzebnych w tym celu pomieszczeń lub terenu. Nie było więc podstaw do przedkładania organowi udzielającego uprawnienia do wykonywania rzemiosła pozwolenia na budowę. Identyczne wymogi obowiązywały na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. z 1974 r. Nr 27, poz. 158). Także i prowadzenie działalności na podstawie ww. ustawy nie wymagało przedkładania organom administracji pozwoleń na budowę.

Sąd podniósł, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które mogą dodatkowo potwierdzać stanowisko organów administracji, a które nie były dotychczas przedmiotem dokładniejszej analizy. W aktach sprawy zalegają bowiem akta odrębnego postępowania prowadzonego w latach 90-tych ubiegłego wieku, którego przedmiotem było udzielenie J. T. pozwolenia na budowę linii kablowej zasilania warsztatu tokarsko-ślusarskiego na działce nr (...). Ze znajdujących się w tym postępowaniu map geodezyjnych nie wynika, aby na tej działce znajdowała się w tym okresie przedmiotowa hala produkcyjna. Należałoby szczegółowo zbadać i ustalić, do jakiego warsztatu tokarsko-ślusarskiego ta linia była budowana i czy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę linii energetycznej hala produkcyjna była już zasilania energią elektryczną, czy też nie. Z map wynika także przebieg wodociągu (w 40) co też, po ustaleniu daty wybudowania wodociągu, może być dowodem na istnienie lub brak istnienia przedmiotowej hali. Te akta powinny być przedmiotem bardziej wnikliwej oceny organów. Można również zapytać dostawcy energii elektrycznej o informacje co do daty rozpoczęcia dostaw energii na potrzeby hali produkcyjnej (daty zwiększenia mocy, odbioru przyłączy, kontroli, itd.). Być może zakład energetyczny będzie posiadał wiedzę o ewentualnym pozwoleniu na budowę przedmiotowej hali. To wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniach L. T., D. T. i M. T., gdyż odwołania te zostały wniesione w terminie. Natomiast odwołanie J. T. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Tym niemniej organ II instancji w znacznym zakresie uzasadnił swoje stanowisko także i w kontekście argumentacji, jaka została zawarta w odwołaniu J. T.

W skardze kasacyjnej J. T., reprezentowany przez adw. G. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, tj. 1. art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dowód z ortofotomap bez równoczesnego poddania ich analizie przez biegłego geodetę celem ustalenia położenia obecnie stojącego budynku w porównaniu do stanu wyrażonego na ortofotomapach oraz na okoliczność czy i w jakim zakresie ortofotomapy odzwierciedlają stan faktyczny i czy ich datowanie oraz interpretacja jest prawidłowo dokonana przez organ - stanowi wiarygodny dowód wzniesienia przez skarżącego budynku na działce (...), co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie wyroku, a to ze względu na fakt, iż dowody te w zasadzie były decydujące w zakresie ustaleń poczynionych przez organy administracji, a kontestowanym przez Sąd orzekający w sprawie; 2. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedmiotowa decyzja została adresowana w sposób należyty, pomimo tego, iż jako adresatów wskazano w niej osoby nie będące właścicielami spornej działki.

3.

błędną wykładnię art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła, a wyrażającą się uznaniem, iż rozpoczęcie przez skarżącego działalności rzemieślniczej na działce (...) w latach 70-tych XX wieku nie potwierdza faktu wzniesienia przez skarżącego spornego budynku, pomimo, iż z ustawy tej wynikał obowiązek wskazania siedziby zakładu a także tytułu prawnego do zajmowanych pod ten cel pomieszczeń, a zatem fakt rozpoczęcia działalności w tym okresie musi świadczyć o istnieniu budynku, na który wskazywał skarżący.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracyjne oparły swoje wnioski na niedokładnych i wadliwie opisanych zdjęciach (ortofotomapach), na podstawie których stwierdziły, iż przedmiotowy budynek został rozbudowany i zajął sąsiednią działkę. Taki sposób procedowania w sprawie został następnie uznany za prawidłowy przez Sąd, który stwierdził, iż organy miały prawo uznać jako decydujący tego typu dowód. Skarżący podniósł, że zdjęcia te nie są datowane automatycznie, lecz daty naniesiono na nie ręcznie, co poddaje w wątpliwość ich wiarygodność tym bardziej, że w ich oparciu nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego na działkach (...) gmina M. Powinny one w związku z tym w sposób jednoznaczny przesądzać fakt powstania samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego tego typu dowody winny zostać zweryfikowane za pośrednictwem podmiotów posiadających w tym zakresie wiedzę specjalną. Zasadnym zatem było na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia położenia obecnie stojącego budynku w porównaniu do stanu wyrażonego na ortofotomapach oraz na okoliczność czy i w jakim zakresie ortofotomapy odzwierciedlają stan faktyczny i czy ich datowanie oraz interpretacja jest prawidłowo dokonana przez organ. Dowód z opinii biegłego winien również być przeprowadzony na okoliczność ustalenia wieku przedmiotowej budowli. W ocenie skarżącego pogląd Sądu, iż organy nie miały obowiązku posiłkowania się tego typu opinią wpływał na treść wydanego w sprawie wyroku. Skarżący nie zgodził z argumentacją Sądu, iż zaskarżona decyzja została adresowana w sposób właściwy i nie zachodzi w tym zakresie obraza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja PINB dotknięta była wadą prawną skutkującą możliwością stwierdzenia jej nieważności przez organ z urzędu, w trybie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a, z uwagi na fakt, iż decyzja ta została adresowana do osób, które nie są współwłaścicielami wymienionej w decyzji działki, na której stoi przedmiotowa "hala produkcyjna". Osoby nie będące współwłaścicielami działki nr (...) nie mogą być uznane za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie mogą być adresatem decyzji administracyjnej o rozbiórce. Skarżący podniósł, że zacytowany przez Sąd art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła, paradoksalnie prowadzi do całkowicie innych wniosków niż te, które znalazły odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu wyroku Sądu. Skoro z ustawy wynikał obowiązek wskazania siedziby zakładu rzemieślniczego, a także tytuł prawny do zajmowania pomieszczeń, to rozpoczęcie działalności rzemieślniczej przez skarżącego musi prowadzić do wniosku, iż w dacie rozpoczęcia tej działalności sporny budynek musiał już istnieć. W konsekwencji wszelkie informacje przekazane przez skarżącego w trakcie postępowania wydają się potwierdzać tą okoliczność.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz. U. z 1972 r. Nr 23, poz. 164).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz. U. z 1972 r. Nr 23, poz. 164). Przepis ten stanowił, iż osoba występująca o wydanie uprawnienia obowiązana jest wskazać siedzibę zakładu rzemieślniczego, a także tytuł prawny do zajmowania potrzebnych w tym celu pomieszczeń lub terenu.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że powyższy przepis nie zobowiązywał osoby występującej o wydanie uprawnienia do wykonywania rzemiosła do składania organowi wydającemu takie uprawnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, w którym miała być prowadzona działalność rzemieślnicza. Użyte w tym przepisie sformułowanie "tytuł prawny do zajmowania potrzebnych w tym celu pomieszczeń lub terenu" nie jest równoznaczne z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Tytuł prawny do określonego pomieszczenia, obiektu budowlanego czy nieruchomości gruntowej może wynikać z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, bądź innych praw rzeczowych czy też stosunków obligacyjnych. Ponadto, przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (tekst jedn.:Dz. U. z 1983 r. Nr 7, poz. 40 z późn. zm.) nakazywał wskazanie siedziby zakładu rzemieślniczego, a także tytułu prawnego do pomieszczeń lub terenu. Przepis ten nie stanowił o obowiązku składania określonych dokumentów. To zaś oznacza, iż z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku składania dokumentów potwierdzających wybudowanie określonego obiektu budowlanego i legalności tej budowy.

Zauważyć przy tym należy, iż okoliczność, czy lokal wskazany przez osobę występującą o wydanie uprawnienia (art. 3 ust. 4 powołanej wyżej ustawy) jest odpowiedni dla danego rodzaju działalności rzemieślniczej, podlegał - na zasadzie art. 4 ust. 3 pkt 2 tej ustawy - ocenie organów orzekających o uprawnieniu z uwzględnieniem przepisów z różnych dziedzin prawa (na przykład prawa budowlanego, ochrony środowiska, planowania przestrzennego itp.) (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1614/85). Kwestie te wykraczają poza zarzuty skargi kasacyjnej, lecz mogą stanowić przedmiot oceny organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, iż podstawy kasacyjne mogą dotyczyć tych przepisów, które Sąd pierwszej instancji wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy oraz tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia) i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia). Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Taki jednak sposób postawienia zarzutu ogranicza w istotnym stopniu jego skuteczność z powodu braku możliwości kontroli kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjna winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Kontrola kasacyjna orzeczenia Sądu pierwszej instancji obejmuje stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne, a więc przepisów p.p.s.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący, w ramach podstawy kasacyjnej, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie bądź niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracji przepisów k.p.a.

We wniesionej skardze kasacyjnej brak jest niezbędnego powiązania zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzi do uznania tego zarzutu za niezasadny.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a.

Zarzut ten jest chybiony, gdyż nie mieści się w pojęciu naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109).

Przepis art. 28 k.p.a., aczkolwiek zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, to jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to tym samym art. 28 k.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego.

Z tego względu skarga kasacyjna w tym zakresie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa procesowego. Powyższy zarzut kasacyjny nie został zatem postawiony w sposób prawidłowy.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można przypisać naruszenia art. 28 k.p.a. Naruszenia art. 28 k.p.a. skarżący upatruje w uznaniu, iż "przedmiotowa decyzja została adresowana w sposób należyty, pomimo tego, iż jako adresatów wskazano w niej osoby nie będące właścicielami spornej działki".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją Sądu, iż zaskarżona decyzja została adresowana w sposób właściwy i nie zachodzi w tym zakresie obraza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja PINB została adresowana do osób, które nie są współwłaścicielami wymienionej w decyzji działki, na której stoi przedmiotowa "hala produkcyjna". Osoby nie będące współwłaścicielami działki nr (...) nie mogą być uznane za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie mogą być adresatem decyzji administracyjnej o rozbiórce.

Z uwagi na tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie podkreślić należy, iż decyzja organu II instancji jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w wyniku działu spadku jedynym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana została przedmiotowa hala produkcyjna został J. T., a nadto organ I instancji nie uwzględnił podziału geodezyjnego działki nr (...). W związku z tym organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie dowodowe powinien ustalić adresata obowiązków, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności ustalenia adresatów decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że organ I instancji będzie zobowiązany ponownie ustalić krąg stron w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.