Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987221

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 października 2015 r.
II OSK 347/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie: NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), del. WSA Teresa Zyglewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 415/13 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz B. M. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi B. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia (...) stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia (...) listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne po nazwą: "stacja paliw o powierzchni sprzedaży około 100 m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, wiatą, myjnią i pylonem utożsamiającym wraz z włączeniem komunikacyjnym do ulicy W. " na działkach nr (...) obr. (...) położonych przy ul. W. w R. dla (...).

Jak wskazał organ, na terenie objętym wnioskiem brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania swoje uwagi związane z zapewnieniem praw osób trzecich wnieśli B. M., M. B., M. C., I. i P. K. Wnioskodawca do wniosku dołączył kopię decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia (...) marca 2012 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Żądanie I. i P. K. dotyczące wykonania równoległej drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż ul. W. od przyległej drogi do wszystkich działek nie zostało ujęte przez wnioskodawcę, zaś organ nie posiada żadnych uprawnień do nałożenia na inwestora takiego obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. M.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy na analizowanym terenie. Zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, także w zakresie parametrów, cech, wskaźników, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone z kolei przez stronę zarzuty mogą być formułowane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. M. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej budowa stacji paliw w analizowanym obszarze jest niezgodna z funkcją otoczenia z uwagi na to, że w analizowanym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna. W ocenie skarżącej planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób szkodliwy na jej nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpił należycie umocowany pełnomocnik, a jej projekt sporządzony przez mgr inż. arch. M. B., został poddany wymaganym uzgodnieniom. Poza sporem jest również kwestia, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W aktach znajduje się niepotwierdzona "za zgodność z oryginałem" kserokopia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia (...) marca 2012 r., określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oraz niepotwierdzona kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2012 r. utrzymująca w mocy tę decyzję. Załącznikami do decyzji wydanej przez organ I instancji jest analiza urbanistyczna - załącznik tekstowy i załącznik graficzny analizy urbanistycznej na mapie w skali 1:1000. O ile załącznik graficzny nie budził zastrzeżeń Sądu, to takie wątpliwości wzbudziła rzetelności przeprowadzonej analizy zwłaszcza, co do niektórych parametrów, które ustalono dla planowanej inwestycji w kontekście sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem). W szczególności chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, czy wysokość kalenic górnych krawędzi elewacji frontowych.

Jak zaznaczył Sąd, przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy obowiązuje ściśle określona kolejność i co prawda możliwe jest ustalenie innych niż wskazane w przepisie jako te, które powinny być ustalone co do zasady, ale powyższe jest uwarunkowane określonymi okolicznościami, w tym takimi, które w danym przypadku uzasadniają odejście od tych zasad mających zastosowanie w pierwszej kolejności. Oczywistym jest, że załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka. Żaden przepis prawa nie wymaga też, aby ww. analiza została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji wyniki analizy powinny jednak pozwolić stronom i organowi II instancji, a w razie złożenia skargi także sądowi administracyjnemu na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów prawa. Istotne jest bowiem, czy nowa inwestycja nie będzie zaburzać ładu przestrzennego na określonym terenie.

W realiach niniejszej sprawy wątpliwości Sądu, co do rzetelności dokonanej analizy budziła treść załącznika tekstowego do decyzji organu I instancji z jej wynikami. Użyte w § 5 ust. 1 czy § 6 rozporządzenia sformułowania "średni wskaźnik tej wielkości" (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) czy "średnia szerokość elewacji frontowej" nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego. Średnia arytmetyczna to konkretna liczba uzyskana z działania matematycznego polegającego na zsumowaniu wskaźników właściwych dla działek na tamtym terenie i następnie podzielona przez ilość tych działek wziętych do analizy. Wynik tego działania jest właśnie średnią, o której mowa w powyższych przepisach, a tak przeprowadzone działanie matematyczne nie pozwala na określenie tej średniej jako niedookreślonego parametru mieszczącego się w przedziale "od... do...", jak to wskazano: "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowanych działek w obszarze analizowanym wynosi 0,1 - 0,5, średni wskaźnik 0,1 - 0,3". Określenie "średni" użyte w § 5 ust. 1 rozporządzenia nie może być utożsamiane z pojęciem "przeciętny", które być może pozwalałby na uznanie za poprawny wyniku wskazanego w ww. załączniku. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest ustalenie współczynnika zabudowy na innym poziomie niż średni. W ocenie Sądu dopuszczalne byłoby także ustalenie tego wskaźnika jako wielkości mieszczącej się w określeniu "od... do...", ale powinno to wynikać z analizy - a więc, aby można było powyższe poddać weryfikacji - przez strony, organ odwoławczy czy wreszcie Sąd, to odpowiednie uzasadnienie powinno być przedstawione w wynikach analizy. Tymczasem w niniejszej sprawie jako średni wskaźnik podano wielkość, która z pewnością nie jest średnią, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Podobne uwagi Sąd odniósł do wskaźnika wysokości kalenic górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym, który jako średni autor analizy wskazał na poziomie od 4 do 9 m. Także ten wskaźnik z pewnością nie jest średnią wysokością. Z wyników analizy ani z żadnego innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, z których najpierw powinno się ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla istniejącej na działkach sąsiednich, a następnie dla nowej zabudowy - jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Jeśli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z przyczyn, o których wcześniej była mowa nie można - zdaniem Sądu - uznać, że autor analizy prawidłowo ustalił ten średni wskaźnik, bo znów jest to wielkość "od... do...". Można byłoby uznać ten wskaźnik za prawidłowy wówczas, gdyby autor analizy przedstawił odpowiednie uzasadnienie, dlaczego ustala inny wskaźnik niż ten, który powinien być ustalony w pierwszej lub drugiej kolejności - zgodnie z zapisami § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Załącznik graficzny także na ten temat nie zawiera żadnych wyjaśnień.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto, Sąd stwierdził, iż znajdujące się w aktach kserokopie decyzji organów obydwu instancji to kserokopie bez jakiegokolwiek poświadczenia za zgodność z oryginałem.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

Jak wskazał Sąd, w ponownym postępowaniu organ rzetelnie przeprowadzi analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a jej wyniki przedstawi z wyjaśnieniem, dlaczego taki a nie inny współczynnik został ustalony dla nowej zabudowy. Organy udokumentują także to, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymagania określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec wskazanych luk w wynikach analizy, która nie poddaje się weryfikacji trudno odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Jak zauważył Sąd, zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, lecz obejmuje działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji na obszarze tym znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale także usługowa, a nawet działka, na której jest już zlokalizowana stacja paliw. Bez znaczenia jest przy tym czy jest to stacja paliw "tego samego typu" co planowana. Kwestie ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie rzeczywiście będą badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś oddziaływanie na środowisko miało zostać zbadane w ramach postępowania o uzyskanie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tej inwestycji.

Ze względu na braki i błędy w wynikach analizy, uchybieniem Kolegium było ustalenie, że przeprowadzona analiza jest poprawna. Nie wiadomo, na czym organ oparł takie stwierdzenie, skoro właśnie nie wiadomo, w jaki sposób zostały ustalone niektóre parametry dla nowej zabudowy. Sąd przyznał przy tym rację skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1.

przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,

2.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niewykonalnych wskazań, co do dalszego postępowania organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że analiza kształtowania się powierzchni w granicach obszaru analizowanego pozwalała organowi na przyjęcie przedziału "od 0,1 do 0,3" jako średniego dla danego obszaru, a ustalenie to nastąpiło z korzyścią dla ochrony środowiska oraz interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Określone w decyzji wskaźniki wynikają zaś nie tylko z analizy, ale także wprost ze zgromadzonych map zasadniczych i ewidencyjnych. Załączenie kserokopii dokumentów nie mogło być natomiast podstawą uchylenia decyzji organów podobnie, jak brak dołączenia do akt sprawy dowodu potwierdzającego członkostwo samorządu zawodowego autora projektu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła B. M., wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Oceniając w przedstawionych w kasacji granicach rozpoznawany środek odwoławczy, za błędnie skonstruowany, a przy tym i niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żaden z ww. przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepisy art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, jakie może - w opisanych tam sytuacjach - podjąć sąd administracyjny. Są one jednak przepisami ogólnymi (blankietowymi), stanowiącymi jedynie podstawę prawną orzeczenia i nie jest możliwe rozpoznanie takiego zarzutu bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem autora kasacji uchybił Sąd pierwszej instancji. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 563/11; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 64/13; z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1747/13; z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, tak sformułowana podstawa kasacji uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku.

Jako niezasadny należało również ocenić drugi zarzut kasacji, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wymieniono elementy formalne, jakie ma zawierać wyrok sądu administracyjnego, w tym wskazanie, co do dalszego postępowania w przypadku, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera takie wskazania i wbrew ocenie autora kasacji nie są one dla organu niewykonalne. Przypomnieć trzeba, iż zalecenia Sądu pierwszej instancji obejmowały przede wszystkim konieczność przeprowadzenia przez organ rzetelnej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z wyjaśnieniem, dlaczego taki a nie inny współczynnik został ustalony dla nowej zabudowy w załączniku tekstowym do decyzji. Nadto Sąd zalecił udokumentowanie tego, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymagania określone w art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera oryginały stosownych decyzji lub ich uwierzytelnionych odpisów oraz uwzględnienie pojęcia "działki sąsiedniej", charakteru zabudowy tych działek, znajdującą się tam stację paliw oraz rzetelne uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy. Żadnemu z tych zaleceń, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nie można przypisać cech niewykonalności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu rozpoznawanej kasacji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.