Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987218

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 października 2015 r.
II OSK 342/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 483/13 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

II.

zasądza od M. Ż. na rzecz Miasta i Gminy S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 483/13 uwzględnił skargę M. Ż. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") - nakazał M. Ż. - inwestorowi samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 1 położonym na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z montażem stanowiącego źródło ciepła dla tej instalacji kotła c.o. na paliwo stałe w pomieszczeniu sanitarnym znajdującym się w części strychowej budynku niższego, zespolonego z budynkiem przy ul. (...) oficyna w S.:

1)

zdemontowanie kotła c.o. na paliwo stałe (wraz z instalacją kotłową) postawionego w pomieszczeniu sanitarnym usytuowanym w części strychowej budynku niższego, zespolonego z budynkiem, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr 1 przy ul. (...) oficyna w S.,

2)

złożenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego informacji o wykonaniu obowiązku wynikającego z punktu pierwszego decyzji.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem skierowanym w dniu 4 maja 2012 r. do organu nadzoru budowlanego przez Centrum Usług Komunalnych i Technicznych w S. informującym, że M. Ż. - najemca lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. (...) oficyna - mimo wcześniejszego nakazu nie podjął żadnych działań w celu likwidacji nielegalnie wykonanej instalacji c.o. W uzasadnieniu organ powołując się na wyjaśnienia udzielone przez Centrum Usług Komunalnych i Technicznych w S. podkreślił, że w 1995 r. M. Ż. uzyskał zgodę na adaptację pomieszczenia strychu na suszarnię, ale przeprowadzony przez niego remont strychu wykroczył poza zakres udzielonej zgody, gdyż inwestor wykonał w części strychu łazienkę. O instalacji centralnego ogrzewania lokatorzy budynku poinformowali Centrum w marcu 2012 r.

Podczas oględzin w dniu 7 sierpnia 2012 r. organ ustalił, iż M. Ż.- najemca lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym, położonym na stanowiącej obecnie własność Gminy S. działce nr (...) - zrealizował w 1998 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu w nim instalacji centralnego ogrzewania, zasilanego z kotła na paliwo stałe, zamontowanego w pomieszczeniu sanitarnym znajdującym się w przylegającej do ww. lokalu części strychowej zespolonego z tym budynkiem budynku niższego. Niższy budynek położony jest na działce nr (...), należącej także do Gminy S. Pomieszczenie, w którym zainstalowano kocioł ma wymiary: długość - 2,70 m, szerokość od 1,50 m w części szerszej do 1,16 m w części węższej oraz wysokość od 2,20 m przy drzwiach wejściowych do 1,90 m przy ścianie zewnętrznej (mierzoną do deskowania połaci dachu nad odsłoniętymi krokwiami, tj. tam gdzie nie jest dokończona podsufitka), w której znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,56 m x 0,50 m. Pomieszczenie posiada wentylację wywiewną wykonaną z rury stalowej o Ø 110 mm, wyprowadzonej poprzez stropodach ponad połać dachową. Drzwi do pomieszczenia o wymiarach 0,70 m x 2,05 m, otwierają się na zewnątrz, do części strychowej. Kocioł został podłączony do przewodu kominowego od strony strychu poza pomieszczeniem, w którym znajduje się kocioł. Jak wyjaśnił inwestor, taki sposób podłączenia wskazał mu kominiarz, jednak nie ma dokumentu potwierdzającego ten fakt.

Z uwagi na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez projektu budowlanego oraz bez nadzoru osoby uprawnionej, organ nadzoru budowlanego powziął wątpliwość, co do ich jakości, prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec tego organ zobowiązał inwestora do przedłożenia orzeczenia technicznego opracowanego przez osobę uprawnioną. W dniu 4 lutego 2013 r. M. Ż. dostarczył orzeczenie o stanie technicznym wewnętrznej instalacji c.o. zasilanej z kotła c.o. na paliwo stałe. Dokument ten opracowała osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, która stwierdziła, że instalacja nie nadaje się do dalszej eksploatacji, nie spełnia ona podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Pomieszczenie sanitarne, w którym jest kocioł na paliwo stałe (według opisów w dołączonej do orzeczenia dokumentacji fotograficznej pomieszczenie pełniące obecnie funkcję kotłowni, z kotłem c.o. o mocy 10 kW), nie spełnia wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz normy PN-87/B02411 Kotłownie obudowane na paliwo stałe, w szczególności poprzez brak wentylacji nawiewnej, wentylacja wywiewna jest wyprowadzona kanałem wywiewnym Ø 110 mm, podczas gdy pomieszczenie to powinno mieć kanał wywiewny o przekroju nie mniejszym niż 14 x 14 cm lub średnicy Ø 150 mm, brak wpustu podłogowego podłączonego do kanalizacji lub innego urządzenia do opróżniania z wody instalacji ogrzewania, oraz że ze względu na zainstalowanie kotła w pomieszczeniu, które znajduje się nad inną kondygnacją użytkową brak spełnienia warunku wodoszczelności podłogi, ścian do wysokości 10 cm oraz progu drzwi do wysokości 4 cm. W zaleceniach autor opracowania wskazał, że w przypadku chęci dalszego użytkowania kotła usytuowanego na strychu w pomieszczeniu sanitarnym budynku niższego zaleca się doprowadzić pomieszczenie sanitarne oraz instalacje wentylacji do stanu zgodnego z przepisami. Nie podając jakie czynności inwestor powinien wykonać aby doprowadzić ww. stan do zgodnego z przepisami, w uwadze końcowej orzeczenia zaznaczono, że w wypadku niejasności lub wątpliwości, należy skontaktować się z autorem opracowania, w celu udzielenia wyjaśnień lub rozwiązania problemu.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem treści orzeczenia technicznego stwierdził, iż z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały wykonane w 1998 r., to ocena zawarta w orzeczeniu co do ich zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi powinna być dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w tamtej dacie, zatem przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), a nie obecne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. Podany w zawartych w orzeczeniu wnioskach i dotyczący kotłowni c.o. przepis § 136 ust. 1-12 rozporządzenia z 2002 r., nie istniał w poprzednim rozporządzeniu, a przy tym, żaden z innych przepisów rozporządzenia nie określał tak szczegółowo wymagań dla tego rodzaju pomieszczeń jak powołany przepis. Obowiązujące w 1998 r. rozporządzenie z 1994 r. określało - w § 1 ust. 2 - warunki, które przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego oraz odrębnych ustaw i przepisów szczególnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniały między innymi bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych. W przypadku wykonywania kotłowni na paliwo stałe musiały być spełnione ustalenia także obecnie obowiązującej Polskiej Normy PN-87/B-02411 "Ogrzewnictwo. Kotłownie wbudowane na paliwo stałe. Wymagania". I tu autor orzeczenia technicznego powołując ww. normę opisał nieprawidłowości, które naruszają jej wymagania (w zakresie wentylacji nawiewno - wywiewnej i wpustu podłogowego), a więc częściowo zastosował właściwe odniesienie co do oceny dostosowania pomieszczenia sanitarnego do funkcji kotłowni c.o. na paliwo stałe.

Organ orzekający wyjaśnił również, że analizując treść orzeczenia technicznego stwierdził, iż dokument ten nie podnosi najistotniejszej kwestii, czyli oceny zgodności w zakresie wysokości pomieszczenia, w którym został zainstalowany kocioł, podając jednocześnie w opisie stanu istniejącego, że wysokość ta kształtuje się od 1,62 m w najniższym, do 2,15 m w najwyższym miejscu, co zaznaczone zostało na rzucie piętra.

Następnie organ stwierdził, że w takich okolicznościach postanowił dokonać oceny we własnym zakresie i uznał, iż dla dostosowania pomieszczenia do funkcji kotłowni, czyli pomieszczenia technicznego w budynku innym niż jednorodzinny do wymogów § 97 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r., jego wysokość nie mogła być mniejsza niż 2,20 m. Organ orzekający wskazał dodatkowo, że przy stropach pochyłych, zgodnie z uwagą zawartą w tabeli określonej w § 72 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. jest to wysokość średnia, gdzie najniższa wysokość powinna wynosić co najmniej 1,90 m. Oznacza to, że już w dacie postawienia kotła wraz z montażem instalacji kotłowej, w pomieszczeniu o wysokości mniejszej niż wymagana, niemożliwe było dostosowanie jego do funkcji kotłowni, ze względu na trwałą wadę, której w żaden sposób nie da się naprawić. Nawet, gdyby została oddzielona część pomieszczenia, w której stoi kocioł od pozostałej części z zamontowanymi: umywalką i miską ustępową, to i tak średnia wysokość takiego pomieszczenia byłaby mniejsza niż 2,20 m. Organ nadmienił, że obecnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane określone w rozporządzeniu z 2002 r. wskazują, iż wysokość pomieszczenia technicznego nie powinna być niniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań (§ 97 ust. 1). Kotłownia c.o. na paliwo stałe, w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia z 2002 r., jest pomieszczeniem technicznym, czyli pomieszczeniem przeznaczonym dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Tymczasem - stosownie do treści § 136 ust. 2a rozporządzenia z 2002 r. - kotły na paliwo stałe o mocy nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w tego rodzaju budynkach jak w sprawie na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, ale w pomieszczeniach nie będących pomieszczeniami mieszkalnymi, i między innymi posiadającymi kubaturę wynikającą ze wskaźnika 4 m3/kW, lecz nie mniej niż 30 m3. Przy powierzchni pomieszczenia - 3,55 m2 i średniej wysokości poniżej 2,20 m, jego kubatura jest znacznie mniejsza niż 30 m3.

Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że o ile nieprawidłowości wymienione we wnioskach zawartych w orzeczeniu technicznym nadawałyby się do naprawienia, to niezgodność z przepisami dotycząca mniejszej niż wymagana wysokości pomieszczenia kotłowni, jako trwała wada nie daje się usunąć. W związku z tym, w ocenie organu, wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania M. Ż., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji pierwszej instancji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dodatkowo organ podał, że regulacja ta dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np. gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił w sposób jednoznaczny, iż okoliczności faktyczne sprawy wskazują na konieczność zastosowania w niej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto - odwołując się do treści przepisów art. 3 pkt 7 i pkt 9, art. 28 ust. 1 i art. 29-31 Prawa budowlanego - organ wskazał, że instalacja centralnego ogrzewania jest urządzeniem budowlanym, na którego wykonanie należy uzyskać pozwolenie na budowę. Następnie organ przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność uznania M. Ż. za inwestora robót budowlanych oraz stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do wyłączenia obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. Organ podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji odnoszące się do treści § 97 ust. 2 rozporządzenia. Z załączonej do akt sprawy opinii kominiarskiej z dnia 12 października 2012 r., sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego wynika, że kocioł jest usytuowany w wydzielonym pomieszczeniu i podłączony do samodzielnego przewodu kominowego, pomieszczenie posiada nieprawidłową wentylację wywiewną, brak jest wentylacji nawiewnej. Tymczasem stosownie do treści § 136 ust. 11 rozporządzenia z 2002 r., w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni.

Zdaniem organu, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych należałoby nałożyć na inwestora obowiązek podjęcia działań inwestycyjnych mających na celu wykonanie wszystkich niezbędnych elementów pomieszczenia kotłowni zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W tej sytuacji jedyną możliwością doprowadzenia istniejącego stanu do stanu zgodnego z prawem jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu wykonania wymienionych w decyzji czynności w celu usunięcia skutków montażu kotła c.o., bowiem przepisy nie uprawniają organów do nałożenia na inwestora obowiązku zainicjowania procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, zatem brak było podstaw prawnych pozwalających na legalizację ujawnionej samowoli.

Konkludując organ wojewódzki odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, iż tenże zarzut może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Odwołujący takich okoliczności nie wykazał. Ponadto, organ wskazał, że opisywane w odwołaniu trudne warunki mieszkaniowe nie mają znaczenia dla oceny skutków samowoli budowlanej.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. Ż. zarzucając rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. i art. 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pomijając stwierdzenia zawarte w orzeczeniu technicznym, że w przypadku dalszego użytkowania kotła zaleca się doprowadzenie pomieszczenia sanitarnego oraz instalacji wentylacji do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący wyjaśnił przy tym, że pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł jest pomieszczeniem prowizorycznym z nietrwałych ścianek, które w każdej chwili mogą być zdemontowane, a wówczas kocioł będzie się znajdował w pomieszczeniu strychowym o dużej powierzchni. Organy nie zbadały, czy istnieją możliwości techniczne, aby pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł mogło być dostosowane do wymogów określonych przez rozporządzenie. Skarżący wskazał, że ze względu na kubaturę strychu, na którym znajduje się piec istnieją możliwości takiej jego przebudowy, w tym uzyskania wysokości, która umożliwi legalizację wykonanych robót. W ocenie skarżącego nie jest prawidłowe prowadzenie postępowania w kierunku rozbiórki wykonanej instalacji zamiast prowadzenia go w kierunku legalizacji i zobowiązania inwestora do wykonania określonych czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył pisemny wniosek o zawieszenie postępowania, załączając do niego odpis pozwu wniesionego przez Gminę S. o wydanie nieruchomości oraz odpis pozwu wniesionego przez M. Ż. o uznanie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego za nieważne i ustalenie istnienia umowy najmu.

Postanowieniem podjętym na rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, a następnie wcześniej wskazanym wyrokiem uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu I instancji zgodność z prawem decyzji podjętej w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkowana jest wcześniejszym umożliwieniem inwestorowi skorzystania z trybu określonego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero uwiarygodnione wykluczenie możliwości przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawnia właściwy organ nadzoru budowlanego do pominięcia tego trybu w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i zastosowania sankcji, określonej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym Sąd uznał, że pogląd organu odwoławczego o braku możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie znajduje wiarygodnego uzasadnienia w materiale zebranym w sprawie, a zaskarżona decyzja podjęta została bez stosownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina S. - właściciel nieruchomości, która zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1.

art. 3 pkt 9 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego, § 3 pkt 12 w zw. z § 97 w zw. z § 132 w zw. z § 136 ust. 2a rozporządzenia z 2002 r. oraz normy PN-87/B-02411 prowadzącą do stwierdzenia, iż w sprawie pomimo naruszenia podstawowych wymogów oraz warunków technicznych pomieszczenia technicznego dotyczących w szczególności wentylacji nawiewnej oraz wywiewnej, wypustu podłogowego, wodoszczelności podłogi oraz pomimo stwierdzenia nie dającej się usunąć wady trwałej dotyczącej wysokości oraz kubatury pomieszczenia technicznego, wewnętrzna instalacja c.o. wraz z kotłem c.o. na paliwo stałe, po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych spowoduje, iż zostaną one wszystkie doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie instalacja nadaje się do dalszej eksploatacji oraz nie narusza podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania i jako taka nie powinna zostać zdemontowana;

2.

art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego stwierdzenia, że w sprawie pomimo przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z zaistniałymi wadami trwałymi dotyczącymi pomieszczenia technicznego nie nadającymi się do usunięcia, co w konsekwencji mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spełniona została przesłanka do zobowiązania inwestora do wykonania w określonym czasie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego;

3.

art. 184 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej.

W sprawie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które to miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."):

1.

art. 1 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie uchylenia decyzji organów obu instancji, błędnie przyjmując, iż decyzja organu odwoławczego, została wydana na skutek braku wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, kiedy to decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o stan faktyczny ustalony zgodnie z istniejącą rzeczywistością i z obowiązującym stanem prawnym, czego Sąd nie wziął pod uwagę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Przepis art. 188 p.p.s.a. - w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - wskazuje, iż tenże Sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna wywiedziona w sprawie opiera się na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że Sąd I instancji błędnie ocenił, jako przedwczesny pogląd organów administracji wskazujący na konieczność zdemontowania kotła c.o. na paliwo stałe wraz z instalacją kotłową, wobec braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu I instancji organy nie dokonały niezbędnych ustaleń w celu oceny czy jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W pierwszej kolejności odnieść się wypada do treści zarzutu naruszenia prawa procesowego, który wskazuje, iż błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż sprawa nie została przez organy nadzoru budowlanego w sposób dostateczny wyjaśniona.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć wypada, iż wśród załączonych do akt administracyjnych dokumentów znajduje się w szczególności orzeczenie techniczne o stanie technicznym wewnętrznej instalacji c.o. zasilanej z kotła c.o. na paliwo stałe. Dokument ten został przygotowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych do projektowania bez ograniczeń. Z treści tego dokumentu wynika przede wszystkim, iż wewnętrzna instalacja centralnego ogrzewania wraz z kotłem c.o. na paliwo stałe nie nadaje się do dalszej eksploatacji. Rzeczona instalacja - w ocenie autora opinii - nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących szczególnie bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. W konkluzji orzeczenia wskazano, iż pomieszczenie sanitarne, w którym zamontowano kocioł, nie spełnia wymagań zawartych w Prawie budowlanym w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz polskiej normy. Zastrzeżenia wzbudza wentylacja nawiewna, wentylacja wywiewna oraz konstrukcja podłogi pomieszczenia. W zaleceniach wskazano, że w przypadku chęci dalszego użytkowania kotła C.O. na paliwo stałe niezbędne jest doprowadzenie pomieszczenia sanitarnego oraz instalacji wentylacji do stanu zgodnego z prawem. Dokument ten został przez organy oceniony jako niekompletny, bowiem jego autor nie odniósł się do kwestii wysokości pomieszczenia, w którym zainstalowany został kocioł, wobec czego organ powiatowy w ramach własnych kompetencji dokonał dodatkowej oceny prawidłowości realizacji pomieszczenia, w którym zainstalowany został kocioł c.o. W ramach tych ustaleń organ powziął wątpliwość co do zgodności wspomnianego pomieszczenia z przepisami określającymi wymagania techniczne w szczególności w odniesieniu do wysokości i kubatury tegoż pomieszczenia.

Opierając się na powyższych ustaleniach, powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał wykonanie określonych robót budowlanych polegających na demontażu kotła c.o. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy organ drugiej instancji.

Tymczasem Sąd I instancji uchylając kontestowaną w skardze decyzję zarzucił organowi drugiej instancji, iż jego twierdzenia o braku możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nie znajdują wiarygodnego ustalenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej - zaprezentowany pogląd Sądu I instancji - w obliczu ustaleń organów administracji przedstawionych w motywach rozstrzygnięć, nie jest uzasadniony i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, iż istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu - a jeśli tak, to do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11). Ustalenia organu w przedmiocie wyjaśnienia czy w konkretnej sprawie możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami techniczno - budowlanymi, przebiegać winno zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w świetle przedstawionych dowodów i ustaleń organów administracji - rację ma autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano, ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie nie ma możliwości legalizacji wykonanych robót, co skutkuje koniecznością wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, czyli zobowiązania do demontażu kotła c.o. na paliwo stałe wraz z instalacją kotłową. Organy w sposób wystarczający wykazały, iż doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Pomieszczenie, w którym zamontowany jest kocioł c.o. na paliwo stałe wraz z instalacją kotłową nie spełnia wymagań technicznych w zakresie wysokości, kubatury oraz wentylacji i podłoża. Ewentualna próba doprowadzenia obiektu - co należy zauważył - łączyłaby się z koniecznością istotnych zmian i przeróbek w obiekcie budowlanych, do którego inwestor nie jest w stanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, inwestor musiałby zrealizować prace budowlane, na których wykonanie niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a takowej decyzji nie uzyskałby bowiem jest wyłącznie najemcą lokalu mieszkalnego, a właściciel nieruchomości jest przecież autorem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, czyli art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazanych przepisów rozporządzenia z 2002 r.

Niezasadny jest tymczasem zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji, który stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przywołany przepis o charakterze ustrojowym wskazuje, iż sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych, która polega na tym, że organ sądowy znajdujący się poza aparatem administracyjnym, działając w sposób niezawisły, rozstrzyga spory między obywatelem a organem administracji, który podjął decyzję, nakładając nań tą drogą określony obowiązek bądź odmawiając mu konkretnego uprawnienia. Przepis ten określa właściwość sądów administracyjnych i jako taki w sprawie niniejszej nie mógł być naruszony, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Kontestowanie wyniku tejże kontroli nie świadczy o naruszeniu art. 184 Konstytucji.

W konkluzji podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. (OSK 81/04, OSP 2004/11/135), przyjąć wypada, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie kontestowanego w skardze rozstrzygnięcia organu administracji, podczas gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r., II OSK 1269/09).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.