II OSK 3304/17, Sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2768768

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3304/17 Sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.).

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1835/16 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1835/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła D. S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,

2) art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a.,

3) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dopuszczalnych odległości między budynkami oraz dopuszczalnych odległości budynków od granic działek, minimalnych czasów nasłonecznienia oraz norm dotyczących naturalnego oświetlenia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że nie została powiadomiona o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na sąsiedniej działce o nr ew. (...) przy ul. C. (...) w W. Inwestycja realizowana jest w minimalnej odległości od granicy nieruchomości należącej do Spółki. Narusza to rażąco, zdaniem Spółki, art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 28 k.p.a. powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa formalnego, gdyż tego rodzaju błąd proceduralny pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw na skutek bezprawnej i arbitralnej decyzji organu administracji.

Decyzja o pozwoleniu na budowę, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, narusza też rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z dokumentów załączonych do akt sprawy jasno bowiem wynika, że już na etapie rozpoznawania wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę istniały przesłanki do stwierdzenia, że dokumenty złożone przez wnioskodawcę są rażąco niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Po pierwsze, z przedstawionych przez inwestora materiałów wynikało, że nieruchomość skarżącej Spółki będzie zacieniana do godziny 13.00 nie zaś do godziny 12.00 jak wskazał to inwestor w części opisowej projektu.

Po drugie, w świetle treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla potrzeb oceny stopnia przesłaniania przyjęte zostały błędne dane niezgodne ze stanem faktycznym. Nadto inwestor poddał analizie tylko cześć okien i pomieszczeń w budynku należącym do skarżącej kasacyjnie Spółki. Pominięte zostało okno, które najbardziej narażone jest na przesłanianie.

Po trzecie, inwestor nie przestrzegał zasad rozbiórki budynku, który znajdował się na jego działce. Podczas czynności rozbiórkowych hałas, pył i gruz stale bezpośrednio oddziaływały na nieruchomość skarżącej kasacyjnie Spółki, gdyż inwestor nie zabezpieczył należycie prac rozbiórkowych i prowadził je przy użyciu ciężkiego sprzętu.

Zdaniem Spółki organy administracji nie dokonały merytorycznej oceny zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres analizy przedmiotu postępowania był niewystarczający, gdyż dokumenty, na podstawie których organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia sporządzone zostały niezgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Wszystkie uchybienia, jakich dopuszczono się przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę miały charakter jawny i powinny zostać wychwycone przez organ administracji na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę jest nieprawidłowy. Naruszenie prawa przez organ administracji, w ocenie Spółki, nie powinno budzić wątpliwości, gdyż bezsporne jest naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie dopuszczalnych odległości między budynkami oraz dopuszczalnych odległości budynków od granic działek, minimalnych czasów nasłonecznienia oraz norm dotyczących naturalnego oświetlenia. Przedstawienie przez inwestora projektu budowlanego opartego o nieprawdziwe założenia doprowadziło do wydania decyzji w istotnym stopniu naruszającej prawa skarżącej kasacyjnie Spółki i powodującej bezprawne ograniczenie jej prawa własności co pozwala stwierdzić, że naruszenie prawa przez organ administracji ma charakter rażący.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zasadnie Sąd I instancji uznał, że naruszenie przez organ administracji w postępowaniu zwykłym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. może być rozpatrywane wyłącznie w kategoriach podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skutkiem naruszenia tych przepisów jest bowiem pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka wznowieniowa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

W zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jednostki redakcyjnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucono jedynie ogólnie naruszenie "przepisów" tego rozporządzenia. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a. wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b. 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

c. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Naruszenie wymogów wynikających z tego przepisu nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Powyższy przepis określa w sposób wyczerpujący i jednoznaczny jaki jest zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, który prowadzi postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dodatkowo organ ten sprawdza czy inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu. Oczywiście, jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, to organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić. Na istnienie takich wątpliwości może też wskazywać strona postępowania. W niniejszej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły. Projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projekt ten zawierał oświadczenie projektanta o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zaś elementem składowym tego projektu była analiza zacieniania sąsiednich budynków.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, że oczywistym jest, iż niezgodne ze stanem faktycznym jest oświadczenie inwestora o tym, że okna domu znajdującego się przy ul. C. (...) zacieniane są od godziny 7.00 do 12.00. Znajdująca się w aktach sprawy analiza zacieniania pozwala bowiem stwierdzić, że obszar oznaczony kolorem czarnym nie przylega bezpośrednio do budynku w przeciwieństwie do analiz obejmujących inne godziny, aczkolwiek jest on bardzo zbliżony do budynku.

Argumenty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości oceny dowodu jakim była analiza oraz kwestionowaniem przydatności dowodowej tej analizy. W konsekwencji zmierzają one do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Tego rodzaju zarzuty mogą być rozważane w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu wznowieniowym, gdy na skutek wystąpienia przesłanki wznowieniowej decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona. Postępowanie nieważnościowe prowadzone w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy natomiast ocenie prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa nie zaś ocenie prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przez organy administracji w postępowaniu zwykłym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę prawidłowości zastosowania § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i jako takie nie może być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.