Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987211

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 października 2015 r.
II OSK 324/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Gliniecki, del. WSA Anna Szymańska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2010/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2010/13 uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2013 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę nr (...) położonej we wsi P.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr (...) o pow. 0,1000 ha, położonej we wsi P., albowiem Gmina nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu tego postępowania.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra, podnosząc, iż postanowienie to został wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 28 k.p.a., wskazując, że Gmina - jako posiadacz nieruchomości - nie była uprawniona do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu zakończonym omawianą decyzją Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r. Decyzja ta nie obejmowała kwestii rozliczeń z posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, gdyż organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania tej kwestii.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Gmina B., podnosząc zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 i 61 a k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżone postanowienie organ pominął w swych rozważaniach i ustaleniach, że Gmina B. występując o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Białostockiego w części dotyczącej działki nr (...), położonej we wsi P., podnosiła nie tylko zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym przekazania na rzecz Agencji tej działki, ale również bezpodstawne przekazanie tej działki. Ta ostatnia okoliczność jest szczególna istotna dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia interesu prawnego Gminy w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego, gdyż świadczy o istnieniu po stronie Gminy B. tytułu prawnorzeczowego do działki nr (...), wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 201 2 r. poz. 1187), w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 lutego 2000 r., zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. stają się własnością gmin, na obszarze których są położone.

Zdaniem Gminy, błędne jest stanowisko organu, że tylko tytuł prawnorzeczowy do działki nr (...) może przyznawać jej legitymację do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...).04.1993 r. W ocenie skarżącej Gminy, uprawnienia o charakterze obligacyjnym dotyczące przedmiotowej nieruchomości, jak również roszczenia związane z posiadaniem tej nieruchomości są źródłem interesu prawnego w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekazania na rzecz Agencji działki nr (...). Przepis art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania ww. decyzji Wojewody Białostockiego, stanowił, że Agencja obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa, jak też osób trzecich. Gminę B. należało zaliczyć do osób trzecich. Ze względu na poniesione przez Gminę nakłady na przedmiotową nieruchomość w postaci m.in. budynków użyteczności publicznej (świetlica, remiza strażacka) oraz fakt jej posiadania, Gminie przysługiwały określone roszczenia do Agencji, w związku z czym powinna ona być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przekazania tej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nawet, gdyby uznać, że brak było przesłanek do przekazania przedmiotowej działki Agencji, gdyż nieruchomość ta nie była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, to i tak Gmina nie mogłaby nabyć tej działki z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, gdyż na tej podstawie tylko nieruchomości rolne mogły stać się własnością gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej podniesiono.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozważań organu wydającego zaskarżone postanowienie było ustalenie, czy skarżąca Gmina może żądać stwierdzenia nieważności we wskazanej części decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 i 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, po. 464), w sytuacji, gdy nie legitymuje się tytułem prawnym do gruntu przejętego ww. decyzją przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, iż krąg adresatów decyzji administracyjnej określa co do zasady art. 28 k.p.a. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Organ zasadnie zatem uznał, że sam fakt posiadania przez stronę spornej nieruchomości nie stanowi, iż staje się ona stroną postępowania odnoszącego się do tej nieruchomości.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ nie rozważył jednak, czy interes prawny Gminy nie wynika z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w tym z art. 5 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Białostockiego. Powyższe bez wątpienia wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wnioskodawcy, czego organ nie dokonał. Nierozważnie ww. kwestii w ocenie Sądu mogło mieć zatem istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy w zakresie ustalenia, czy na wniosek skarżącej Gminy można wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r., co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ w uchylonych postanowieniach z dnia (...) czerwca 2013 r. oraz z dnia (...) kwietnia 2013 r., naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. niedokładnie wyjaśniając stan prawny i faktyczny sprawy w sytuacji, gdy organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz wykazał i uzasadnił, dlaczego przyjęta w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2013 r., argumentacja jest prawidłowa, co w konsekwencji prowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr (...) o pow. 0,1000 ha, położonej we wsi P.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Gminy B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy oraz podjęte zostały czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ wskazał, że chociaż w zaskarżonym postanowieniu nie przywołał literalnie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to w istocie rozważał, czy Gmina B. ma interes wynikający z tej ustawy, gdyż wskazał, że Gmina nie dysponuje tytułem do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast gdyby miała interes wynikający z tej ustawy, to dysponowałaby stosowną decyzją wydaną na jej podstawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że mimo, iż wydawane na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny (potwierdzają jedynie zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przejścia z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego), to jednak nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla potwierdzenia prawa nabytego z mocy ustawy. O tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą zatem przesądzać same, ogólnie sformułowane przepisy ustawy, w sytuacji, gdy nie została wydana przez uprawniony podmiot (wojewodę) stosowna decyzja określającą treść nabytego prawa przez konkretną gminę w stosunku do jednoznacznie oznaczonej w niej nieruchomości. Ponadto Minister wskazał, że przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 omawianej ustawy, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Stąd ocena spełnienia ww. przesłanek jest możliwa jedynie w toku postępowania prowadzonego przez uprawniony organ, kończącego się wydaniem stosownej decyzji. W przedmiotowej sprawie Gmina B. nie dysponuje taką decyzją. Dlatego też nie przywołanie samej ustawy, ale wskazanie, iż gmina nie dysponowała tytułem do omawianej nieruchomości nie można uznać za naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu, Sąd nie wykazał również w żaden sposób, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z twierdzeń Gminy B. wynika, że przedmiotowa działka w dacie przekazania jej Agencji nie miała charakteru działki rolnej, znajdował się tam budynek świetlicy wiejskiej i remizy strażackiej oraz murowany budynek gospodarczy. W obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajdowała się ta działka przeznaczony był pod zlewnię mleka i remizę OSP. W chwili przekazania Agencji działka ta była w posiadaniu Gminy i nadal w nim pozostaje. Zważywszy na te wskazane przez Gminę B. i niekwestionowane przez organ okoliczności, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Gmina może mieć interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr (...) położonej we wsi P. ze względu na przysługujące jej ewentualnie roszczenie o przekazanie tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Oznacza to, że przepis ten daje gminie roszczenie o przekazanie jej mienia związanego z realizacją jej zadań. Jednak, aby gmina mogła z tego prawa skorzystać, to musi wykazać, że przedmiotowa działka została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa lub też bez podstawy prawnej. Tych okoliczności organ nie rozważył. Wprawdzie w skardze kasacyjnej organ wskazał, że "rozważono czy Gmina B. ma interes prawny wynikający z ustawy z 1990 r., gdyż wskazano, że Gmina nie dysponuje tytułem do przedmiotowej nieruchomości", to jednak organ zupełnie pominął, że przymiot strony może wynikać również z przysługującego gminie roszczenia.

Podane okoliczności wymagają dokonania przez organ ustaleń w celu stwierdzenia czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r. była nieruchomością podlegającą przepisom ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, a tym samym nieruchomością podlegającą przekazaniu Agencji na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Jeżeli nieruchomość ta nie spełniała przesłanek, o których mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, to Gminie B. przysługiwałoby roszczenie wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Takie roszczenie daje Gminie prawo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia (...) kwietnia 1993 r. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że tylko tytuł prawny do nieruchomości daje przymiot strony. Roszczenie wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. również daje taki przymiot. Gmina ma bowiem interes prawny w wykazaniu braku podstaw do przekazania przedmiotowej nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, bo tylko wtedy mogłaby dochodzić roszczeń z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto organ administracji publicznej może zawsze wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, jeżeli podmiot, który nie ma przymiotu strony wskazuje na przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i organ stwierdza, że wskazana decyzja mogła być dotknięta wadą nieważności.

Niezasadny jest zatem podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wywody skargi kasacyjnej dotyczące koniecznością legitymowania się przez Gminę decyzją deklaratoryjną stwierdzającą nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są błędne, gdyż w tej sprawie Gmina B. nie wywodzi swojego interesu prawnego z tych przepisów regulujących nabycie nieruchomości przez gminy z mocy prawa, lecz ewentualnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy, który dotyczy nabycia nieruchomości na wniosek gminy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.