Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2119370

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 września 2016 r.
II OSK 2971/14
Charakter związania sądu administracyjnego oceną prawną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.).

Sędziowie NSA: Andrzej Wawrzyniak, del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 451/13 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 451/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę I. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku.

Jak wynika z akt sprawy, na skutek pisma R. i Z. H. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. (...) w O. przez M. i M. Z. Następnie, decyzją z (...) lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał M. Z., inwestorowi wykonanych robót budowlanych, przedłożenie ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji technicznej dotyczących wykonanych robót budowlany polegających na zabudowie klatki schodowej poprzez wykonanie ścianki działowej, wstawieniu drzwi wejściowych, częściowym rozebraniu schodów wejściowych na piętro budynku oraz wykonaniu nowych stopni. Zobowiązany przedłożył wymaganą dokumentację.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał M. Z. oraz R. i Z. H. współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. (...), doprowadzenie wykonanej zabudowy klatki schodowej do stanu zgodnego z prawem poprzez zdemontowanie boazerii wraz z drzwiami na wysokości parteru prowadzącymi na I piętro na klatce schodowej oraz zdemontowanie wykonanych w 1993 r. 4 stopni schodów wraz z podestem oraz wykonanie nowych schodów wraz z podestem. Decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Opolu decyzją z dnia (...) września 2005 r., nr (...), nakazał M. Z. oraz R. Z. H. usunięcie nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym klatki schodowej, poprzez wyburzenie dokonanej zabudowy i odtworzenie schodów na I piętro.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie M. Z. od decyzji PINB z dnia (...) września 2005 r., decyzją z dnia (...) listopada 2006 r., nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z powyższą decyzją, M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07 uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, iż z orzeczenia technicznego z dnia 10 kwietnia 2005 r. wynika niezgodność wysokości schodów, ich szerokości, jak również szerokości podestu z parametrami określonymi w warunkach technicznych. Odmiennie natomiast została oceniona szerokość drzwi wejściowych na piętro, posiadających dodatkowe skrzydło, po otworzeniu którego szerokość tych drzwi wynosi 105 cm. Ponadto w orzeczeniu technicznym wskazano, że po likwidacji boazerii istniałaby możliwość poszerzenia drzwi wejściowych do mieszkania do wymaganej szerokości 90 cm. W tym kontekście, w ocenie Sądu, niezrozumiałe i nieprzekonujące jest rozstrzygnięcie o konieczności wyburzenia dokonanej zabudowy i odtworzenia schodów na pierwsze piętro, zwłaszcza, że w tym zakresie ani organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie wypowiedziały się i nie przedstawiły jakiegokolwiek uzasadnienia. WSA podkreślił, że organy nadzoru budowlanego działające w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu istniejących nieprawidłowości, powinny w pierwszej kolejności szczegółowo rozważyć możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie wybrać optymalne rozwiązanie, które zapewnia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i w uzasadnieniu podjętej decyzji wykazać to w sposób przekonujący, przedstawiając odpowiednią argumentację. Rodzaj nałożonych obowiązków powinien zależeć od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie wyznaczać wykładania celowościowa art. 66 ustawy Prawo budowlane, który ma za zadanie zapewnić między innymi odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Ponadto, w decyzji zobowiązującej do wykonania określonych prac, organ powinien szczegółowo sprecyzować ich zakres, by uniknąć jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości wykonania przez stronę nałożonego obowiązku.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w Opolu w dniu (...) października 2012 r. przeprowadził oględziny w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. (...) w O. W trakcie kontroli lokalu mieszkalnego nr 1 stwierdzono, że nie są w nim prowadzone roboty budowlane, a lokal jest nieużytkowany i niezamieszkały. Zasilanie w energię elektryczną jest odłączone, dopływ gazu jest odcięty. Nie stwierdzono nadto żadnych nieprawidłowości. W trakcie kontroli sprawdzono części wspólne budynku, tj. ściany zewnętrzne i nośne, kominy, pomieszczenia strychowe, więźbę dachową, pokrycie dachu i pomieszczenia piwniczne. W pokryciu dachowym stwierdzono nieszczelności, ława kominiarska jest w złym stanie technicznym, kominy ponad dachem posiadają spękania i ubytki w tynkach, podłoga drewniana w części strychowej ma ubytki. Podczas oględzin dokonano pomiarów klatki schodowej oraz wysokości pomieszczeń piwnicznych. Ustalono, że schody na korytarzu przy wejściu do lokalu mieszkalnego nr (...) posiadają balustradę o konstrukcji metalowo-drewnianej. W dniu 7 grudnia 2012 r. PINB w Opolu ponownie przeprowadził dowód z oględzin w celu ustalenia możliwości wprowadzenia rozwiązań technicznych w odniesieniu do klatki schodowej z uwzględnieniem przepisów warunków technicznych. W toku oględzin organ dokonał pomiarów klatki schodowej. Strony nie przedstawiły propozycji rozwiązań technicznych klatki schodowej.

W świetle tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z (...) kwietnia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nałożył na M. i D. K. oraz M. i I. J. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku położonego w O. przy ul. (...) poprzez wykonanie nowych schodów komunikacji między kondygnacjami zgodnie z rysunkami technicznymi sporządzonymi 22 marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał na stwierdzone nieprawidłowości stanu istniejącego klatki schodowej. W ocenie organu szerokość biegu schodów wynosząca 71 cm jest niezgodna z § 68 ust. 1 warunków technicznych, wysokość stopni wynosząca od 14 do 24 cm jest niezgodna § 68 ust. 1 warunków technicznych przewidującym równą wysokość stopni wynoszącą maksymalnie 19 cm, wymiary drzwi wejściowych na piętro wynoszące 71 cm x 182 cm są niezgodne z § 62 ust. 1 warunków technicznych przewidującym minimalne wymiary 90 cm x 200 cm, wysokość od spocznika do sufitu wynosi 191 cm, a zgodnie z § 242 ust. 3 warunków technicznych minimalna wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić 220 cm i tylko lokalnie może być obniżona do 2 m. W ocenie organu rozwiązania zaproponowane w opracowaniach przedłożonych przez Państwa K. nie mogą zostać zaakceptowane, ponieważ przewidują szerokość stopnia 22 cm, a zgodnie z § 69 ust. 6 warunków technicznych szerokość stopnia dla schodów zabiegowych nie może wynosić mniej niż 25 cm. Proponowane przez projektanta podcięcia są opcjonalnymi elementami stopni i nie są wliczane do ich szerokości.

Od decyzji PINB w Opolu z dnia (...) kwietnia 2013 r. odwołanie wniósł I. J.

Po rozpatrzeniu odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w Opolu z dnia (...) kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę związany był wyrokiem WSA w Opolu, jaki zapadł 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07. Podał, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a orzeczone obowiązki powinny być kierowane do współwłaścicieli obiektu, niezależnie od wielkości posiadanych udziałów. Organ podkreślił, że przesłanką do orzeczenia działań naprawczych w stosunku do przebudowy legalnie dokonanej w 1993 r. jest jej niezgodność z ówcześnie obowiązującymi warunkami technicznymi, tj. przepisami rozporządzenia przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. 61.38.196 z późn. zm.). W sytuacji zatem, gdy stan istniejący nie naruszałby przepisów obowiązujących w chwili budowy, nie istniałaby przesłanka do orzeczenia działań naprawczych mających na celu doprowadzenie klatki schodowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia z 2002 r. Dokonując zatem analizy wskazanych przez organ I instancji nieprawidłowości w świetle przepisów rozporządzenia z 1961 r. w sprawie warunków technicznych, obowiązującego w 1993 r., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 37 ust. 1 pkt 1 najmniejsza użytkowa szerokość biegów i spoczników lub pochylni w domach jednorodzinnych i w mieszkaniach dwukondygnacyjnych powinna wynosić w świetle co najmniej 0,70 m; zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 2 wysokość stopnia schodów wewnętrznych w budynkach jednorodzinnych i mieszkaniach dwukondygnacyjnych nie powinna przekraczać 0,19 m; zgodnie z § 128 ust. 1 drzwi wyjściowe ewakuacyjne z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi prowadzące na zewnątrz lub na drogę ewakuacyjną powinny posiadać wymiary w świetle co najmniej 0,80 m x 2,00 m, gdy ilość użytkowników nie przekracza 40 osób, ponadto zgodnie z § 126 ust. 1 drogi ewakuacyjne powinny być krótkie i umożliwiać szybkie oraz bezpieczne wyjście z obiektu budowlanego na przestrzeń otwartą; przy czym przepisy warunków technicznych nie określają wymaganej minimalnej wysokości drogi ewakuacyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uwagi, co do niezgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), nie są tożsame z zakresem naruszeń warunków technicznych z 1961 r., ponieważ przebudowa została wykonana z naruszeniem § 38 ust. 1 pkt 2 oraz § 128 ust. 1 warunków technicznych z 1961 r. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone uchybienia powodują, że klatka schodowa nie może być bezpiecznie użytkowana i wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, iż jakkolwiek odmiennie od organu I instancji określił zakres stwierdzonych uchybień, to podziela ocenę organu I instancji, że ich charakter powoduje, że konieczna jest poważna ingerencja w stan istniejący.

Zdaniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczone obowiązki powinny mieć na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zakres obowiązków orzeczony w zaskarżonej decyzji doprowadzi do takiego stanu, dlatego też zasadne jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaakcentował, że nałożone przez organ I instancji obowiązki dotyczą części wspólnej obiektu budowlanego, dlatego też zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego prawidłowe jest nałożenie obowiązków na współwłaścicieli budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. wniósł I. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 451/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. (...) w O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiadał się w wyroku z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07, którym uchylił decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego. Uwzględniając zatem w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji obowiązek wynikający z art. 153 p.p.s.a., Sąd uznał, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organ zastosował się do wszystkich zaleceń i wskazań zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07, a tym samym usunął ujawnione tam nieprawidłowości. W powyższym wyroku stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego działające w trybie art. 66 ustawy Prawa budowlanego, po ustaleniu istniejących nieprawidłowości, powinny szczegółowo rozważyć możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie wybrać optymalne rozwiązanie, które zapewnia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i w uzasadnieniu podjętej decyzji wykazać to w sposób przekonujący, przedstawiając odpowiednią argumentację. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie umotywowały, że zakres zastosowanych nakazów jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Nie wykazały, iż jedyną drogą do ich usunięcia jest w rozpoznawanej sprawie dokonanie rozbiórki wykonanej legalnie zabudowy. Z rozstrzygnięć nie wynika również pożądany przez organy sposób odtworzenia schodów na pierwsze piętro, gdyż brak jest ustaleń co do stanu poprzedniego, jaki istniał przed dokonaniem przez inwestora przebudowy W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, i ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy Prawo budowlane, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane). Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 przedmiotowej ustawy jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W przypadku stwierdzenia między innymi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym istnieje przewidziana w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwość nakazania przez właściwy organ jego właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem. W przypadku współwłasności żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne, a zarazem wyłączne prawo podmiotowe do wydzielonej fizycznie części wspólnej rzeczy. Oznacza to zatem, iż nałożone przez organ obowiązki obciążają wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nakładając obowiązek wynikający z art. 66 ustawy Prawo budowlane na współwłaścicieli, organ nie może kierować się np. wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie to nie może być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się w większym lub mniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ustalenie tych okoliczności nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym nie może mieć wpływu na orzeczenie wydane w trybie art. 66 ustawy.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnień decyzji, organy obu instancji przyjęły, że współwłaścicielami przedmiotowego budynku są M. K., D. K., M. J. i I. J., w konsekwencji prawidłowo nakładając obowiązek wykonania ciągu komunikacji między kondygnacjami w sposób przedstawiony na rysunkach technicznych sporządzonych przez inż. J. C. Nałożone na współwłaścicieli obowiązki dotyczą części wspólnej obiektu budowlanego i doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r.

W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji potwierdzają zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego schodów komunikacyjnych pomiędzy kondygnacjami oraz szerokości drzwi ewakuacyjnych. Rolą Sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie sprawdzenie, czy dokonane przez organy ustalenia mają uzasadnienie w zebranym materiałem dowodowym i czy na ich podstawie organy zastosowały prawidłowe przepisy prawa. Zdaniem Sądu, w tej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Postępowanie administracyjne zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Prawidłowo organy przyjęły przede wszystkim, że związane są poprzednim orzeczeniem WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 159/07 a określony zaskarżoną decyzją sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zachowuje rozdział lokali wprowadzony podziałem do użytkowania. Podział do użytkowania części wspólnych budynku możliwy jest tylko na drodze cywilnej (np. umowy notarialnej czy orzeczenia Sądu). Zaskarżona decyzja w niczym nie narusza stanu współwłasności części wspólnych ani własności lokali. Słusznie organy podkreślają, że nakaz usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego klatki schodowej nie mógł ograniczyć się do czterech nowych stopni, gdyż wcześniejsza przebudowa dotyczyła całości schodów. Gdyby klatka schodowa w ogóle nie była przebudowywana, to wówczas tylko właściciele lokali nie byliby zobowiązania do doprowadzenia jej stanu do wymogów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dlatego organy prawidłowo zastosowały § 62 ust. 1, § 68 ust. 1 i § 69 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nieuzasadnione przyjęcie, że wykonanie przebudowy schodów w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi skutkuje niewłaściwym stanem technicznym obiektu budowlanego, a w konsekwencji, że wadliwe z punktu widzenia warunków technicznych wykonanie robót budowlanych uzasadnia wydanie nakazu przywrócenia schodów do właściwego stanu technicznego, pomimo braku dowodów na okoliczność ich niewłaściwego stanu technicznego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2.

prawa materialnego - art. 66 ust. 1 Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z warunkami technicznymi oraz poprzez zastosowanie tej regulacji w sytuacji braku niewłaściwego stanu technicznego schodów rozumianego jako ich zużycie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

3.

prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w sprawie niespornie mamy do czynienia z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie, która to przebudowa wykonana została w sposób niezgodny z warunkami technicznymi, co skutkuje koniecznością zastosowania przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej wynikającej z ww. normy prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję PINB w Opolu decyzją z dnia (...) września 2005 r., oraz decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. wskazując w nim wytyczne dotyczące dalszego postępowania w sprawie. W wyroku tym Sąd Wojewódzki uznał m.in. że wykonana w 1993 r. przebudowa klatki schodowej budynku przy ul. (...) w O. nie wymagała pozwolenia na budowę, przebudowa została wykonana z naruszeniem przepisów warunków technicznych, skutkując nieodpowiednim stanem technicznym klatki schodowej oraz, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazać współwłaścicielom budynku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego formułując nakaz powinien szczegółowo rozważyć możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, odnosząc się przy tym do orzeczenia technicznego z 10 kwietnia 2005 r., w którym uprawniony projektant proponuje dokonanie takich przeróbek, które zapewniałyby zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wyrok WSA w Opolu z dnia 16 lipca 2007 r. nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stał się prawomocny. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.

W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por.m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 541/14 Lex nr 1990855). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., strona skarżąca nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. II FSK 2541/12 http://orzeczenia.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny również związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2007 r.

Sąd I instancji ponownie orzekając w niniejszej sprawie miał za zadanie skontrolowanie czy organy nadzoru budowlanego zastosowały się do zaleceń i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 159/07. Istota wykładni dokonanej przez Sąd we wskazanym wyroku sprowadzała się do wskazania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak przepisu właściwego do nakazania przez właściwy organ jego właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku.

W zaskarżonym wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu właściwie ocenił, iż organy nadzoru budowlanego wydając ponownie decyzje z dnia (...) kwietnia 2013 r. i (...) sierpnia 2013 r. zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 16 lipca 2007 r.

Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej nie podniósł naruszenia art. 153 p.p.s.a., prowadząc jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym w prawomocnym wyroku, które zostało - w ramach art. 153 p.p.s.a. - powtórzone przez sąd w wyroku zaskarżonym. Oznacza to, że skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, bowiem nie można podnosić skutecznie zarzutów opartych na wykładni prawa sprzecznej z wyrażoną przez sąd w prawomocnym wyroku, jeżeli nie jest to efektem zmiany stanu prawnego lub zmiany - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych która spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 922/14, Lex nr 2036819).

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt 1-3 należy uznać za nieuzasadnione, gdyż nie uwzględniają art. 153 p.p.s.a., a co ma w tej sprawie decydujące znaczenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.