Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2755509

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 października 2019 r.
II OSK 2952/17
Obowiązek wzięcia pod uwagę uzyskanych uzgodnień i opinii.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3256/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 19 października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3256/16, po rozpozaniu skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia (...) października 2016 r., nr (...), w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działkach o nr (...) i (...) położonych w miejscowości B. gm. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.)uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) (pkt 2), uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) (pkt 3) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zgodnści z normami prawa procesowego i przepisami prawa materialnego uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja była decyzją wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Sąd wskazał, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umorzyć postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd nie miał wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał istnienie braków postępowania wyjaśniającego w postaci braków raportu w zakresie prawidłowego przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego w stosunku do zaproponowanego przez wnioskodawcę. Sąd podkreślił, że na postępowanie wyjaśniające nie składa się tylko zebranie materiału dowodowego ale również jego rozpatrzenie i przeprowadzenie oceny dowodów. Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ I instancji rozpatrzony i oceniony pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w zaskarżonej decyzji wskazało również, jakie okoliczności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien był wziąć pod uwagę, z uwagi na to, że przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wymagał uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.

Sąd zaznaczył, że powyższe wskazania są tożsame ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16.

Dalej wskazano, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).

Sąd wskazał, że zarzut stawiany raportowi musi być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, czyli np. w przypadku zarzutu o braku jego kompletności - z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Przepis ten zawiera nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Sąd zaznaczył, że wskazywane przez Skarżącego kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Sąd wyjaśnił czemu ma służyć wariantowanie przedsięwzięcia w raporcie oraz kiedy propozycja realizacji inwestycji spełnia wymogi wariantu. Warianty powinny poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Sąd zaznaczył, że raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opisano analizowane warianty, w tym: wariant proponowany przez wnioskodawcę i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W zakresie wariantu alternatywnego w raporcie stwierdzono, że uwzględniając możliwości kapitałowe inwestora posadowienie siłowni wiatrowej o większej mocy i wysokości masztu nie jest możliwe z przyczyn finansowych. Biorąc pod uwagę niewielki obszar działki, na której realizowana będzie inwestycja oraz jej kształt (działka jest bardzo wąska), jedyna możliwość wariantowania inwestycji może polegać na zmianie lokalizacji w kierunku północnym lub południowym, przy czym zmiana położenia jest nieznaczna z uwagi na wielkość działki.

Sąd stwierdził, że brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że w sprawie dowiedziono, iż racjonalny wariant alternatywny w stosunku do przewidzianego przez inwestora nie występuje. Z raportu wynika jedynie, że wariant alternatywny nie jest możliwy z przyczyn finansowych leżących po stronie inwestora. Sąd podkreślił, że brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności uzgodnienia treści raportu oddziaływania na środowisko przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z (...) maja 2015 r. nr (...), Sąd wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Samo postanowienie uzgodnieniowe, o jakim mowa w art. 77 ust. 3 ww. ustawy nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Następnie Sąd powołując się na wynikające z art. 135 p.p.s.a. uprawnienie do kontrolowania innych aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, w sytuacji kiedy uchyla zaskarżoną decyzję, uznał za zasadne wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji.

Wyjaśnił, że określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w przepisie art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, że przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wymagał uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. Bezsporne było także, że mimo wezwań skarżący nie poczynił wymaganych uzupełnień, zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Sochocin z dnia (...) września 2015 r. znak (...), jak i w postępowaniu prowadzonym w warunkach ponownego rozpoznania, zakończonym decyzją tegoż organu z dnia (...) sierpnia 2016 r. znak (...).

Sąd stwierdził, że w konsekwencji, organ I instancji zwracając się zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy ooś do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia uczynił to w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie był kompletny, a sprawa nie była należycie wyjaśniona.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że w jego gestii leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego dla postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Niedopuszczalne jest prowadzenie w tym trybie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności ustalonych przez organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., II OSK 1203/05, w którym stwierdzono, że: "Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające"). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wskazywane braki raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały uzupełnione także przez organ uzgadniający w trybie art. 106 § 4 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).

Sąd uznał, że organ I instancji zwracając się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia uczynił to przedwcześnie, dysponując niekompletnym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy materiałem w sprawie. Organ uzgadniający nie konwalidował tych braków, zatem wydane przez niego postanowienia zarówno z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) jak i z dnia (...) czerwca 2016 r. znak (...), jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 106 § 4 k.p.a., były wadliwe.

Sąd zalecił aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dopiero po uzupełnieniu przez skarżącego raportu o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.

J. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 3 sentencji.

Zarzucił naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) maja 2015 r. sygn. (...) na skutek wadliwego ustalenia, że ww. orzeczenie jest aktem podjętym w granicach sprawy objętej przedmiotem rozpoznania;

2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności związania Sądu orzekającego w niniejszej sprawie treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 110/16, w którym Sąd oddalając skargę Jana Pniewskiego na poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia (...) października 2016 r. nie zakwestionował treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) maja 2015 r. sygn. (...);

3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu II instancji co do tego, że przedłożony przez skarżącego raport oddziaływania na środowisko nie spełnia ustawowych wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 - 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ten sposób, że nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego pomimo tego że:

a. wariant proponowany przez wnioskodawcę został opisany w pkt 5.1 na stronie 22 raportu,

b. wariant alternatywny został opisany w pkt 5.2 na stronie 22 raportu,

c. w pkt 5.3 raportu wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem jego wyboru,

d. określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów na poszczególne komponenty środowiska określono szczegółowo w pkt 6 począwszy od strony 24 raportu;

Naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 3 przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dokonane przez organ w osobie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze postanowienia nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wówczas gdy wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, zaś konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 sentencji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja, która, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdza zasadność postawionych wyżej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna niezasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA, art. 135 p.p.s.a. został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji i mógł być on podstawą do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) maja 2015 r. nr (...). Powyższy przepis przewiduje uprawnienie Sądu do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Sąd może skorzystać z tego uprawnienia jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji zbadał prawidłowość kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i uznał, że w istocie była ona zgodna z prawem. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że organ I instancji orzekał na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wobec tego sprawa nie została należycie wyjaśniona. Wydana została decyzja przez organ I instancji w sytuacji, gdy podlegający ocenie organu raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie spełniał wymogu formalnego z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Raport nie zawierał przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz określenia przewidywanego oddziaływania tego wariantu na środowisko. Zasadniczo więc Sąd nie powinien uchylać zaskarżonej decyzji bowiem uznał zarzuty skargi za niezasadne jednakże Sąd wziął pod uwagę, że z okoliczności sprawy wynika, iż w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia (...) maja 2015 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, mimo braków raportu. W tej sytuacji aby doprowadzić sprawę do końcowego jej załatwienia należało uchylić również wspominiane postanowienie uzgadniające, bowiem uzgodnienie to zostało dokonane w oparciu o niekompletny, sprzeczny z ustawą raport. Dopiero uchylenie tego postanowienia doprowadziło do sytuacji kiedy będzie możliwe dokonanie ponownego uzgodnienia po uprzednim uzupełnieniu raportu przez wnioskodawcę. Wobec powyższego skorzystanie przez Sąd I instancji z art. 135 p.p.s.a. było uzasadnione gdyż doprowadziło do usunięcia naruszenia prawa, które powodowało istnienie ww. postanowienia uzgadniającego RDOŚ.

Postanowienie RDOŚ z (...) maja 2015 r., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, było rozstrzygnięciem podjętym w granicach sprawy albowiem zaskarżona decyzja SKO w Ciechanowie z (...) pażdziernika 2016 r. dotyczy tego samego postępowania co postanowienie RDOŚ z (...) maja 2015 r. bowiem jego przedmiotem jest odmowa wydania decyzji środowiskowej dla tej samej elektrowni wiatrowej J. P. zlokalizowanej na działkach o nr (...) i (...) położonych w miejscowości B. gm. S.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył też art. 153 w zw.z art. 170 p.p.s.a. Z treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16 nie wynika aby Sąd zakwestionował postanowienie RDOŚ z (...) maja 2015 r. ale jednoznacznie z jego treści wynika konieczność uzupełnienia przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wskazanie wariantu alternatywnego względem wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz określenia przewidywanego oddziaływania tego wariantu na środowisko. Pominięcie wówczas przez Sąd konieczności usunięcia z obrotu prawnego postanowienia RDOŚ nie stanowiło o jego prawidłowości bowiem już wtedy stwierdzono braki raportu a to winno skutkować uchyleniem tego postanowienia uzgadniającego.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie naruszył reguły związania oceną prawną wynikającą z ww. wyroku albowiem Sąd ten nie zmienił przedstawionej tam oceny prawnej odnośnie do braków raportu i obowiązku ich usunięcia przez inwestora. Sąd rozszerzył ocenę prawną bowiem w okolicznościach konkretnej sporawy uznał za konieczne usunięcie z obrotu prawnego m.in. uzgadniającego postanowienia RDOŚ z (...) maja 2015 r.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu II instancji co do tego, że przedłożony przez skarżącego raport oddziaływania na środowisko nie spełnia ustawowych wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 - 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie mógł być przedmiotem oceny albowiem skarga kasacyjna kwestionowała jedynie pkt 3 sentencji wyroku, który nie odnosił się do legalności zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie stara się zatem przedstawić zarzuty, które nie odnoszą się do zakreślonego przez niego w skardze kasacyjnej zakresu zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 176 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej określa się zaskarżone orzeczenie i czy jest ono zaskarżone w całości lub części. Ponadto wnioskuje się o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia wskazując zakres uchylenia lub zmiany. Z powyższego wynika, że skoro skarżący kasacyjnie kwestionuje orzeczenie sądu w określonej części i domaga się jego uchylenia w tym zakresie, to podnoszenie zarzutów odnośnie do pozostałych zawartych w sentencji wyroku rozstrzygnięć jest nieuzasadnione. NSA rozpatrując niniejszą skargę kasacyjną, nie może wypowiadać się odnośnie do zarzutów, które wychodzą poza zakres zaskarżenia określony w skardze kasacyjnej.

Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 3 (zapewne chodziło o ustawę o udostępnianiu informacji) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dokonane przez organ w osobie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze postanowienia nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był chybiony. Zgodnie z ww. przepisami RDOŚ ma dokonać uzgodnienia warunków realizacji inwestycji aby organ wydający decyzję główną tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach mógł wydać rozstrzygnięcie w prowadzonym postępowaniu głównym. Oczywiście uzgodnienie to ma decydujący wpływ na kształt rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bo RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia (raport) pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednak to nadal organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podejmuje ostatecznie decyzję jakiej treści rozstrzygnięcie należy wydać opierając się nie tylko o wydane w sprawie uzgodnienia i opinie ale o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który składa się na ocenę oddziaływania na środowisko. Fakt, że RDOŚ analizuje najważniejszy dokument (raport) sporządzany na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko, która determinuje treść decyzji środowiskowej, nie daje mu specjalnych uprawnień. Postanowienie uzgadniające nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową aczkolwiek wywiera zasadniczy wpływ na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Potwierdza to art. 80 § 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, gdzie stwierdza się, że właściwy organ wydając decyzję środowiskową "bierze pod uwagę" wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Zatem organ nie jest związany uzgodnieniami ale ma je brać pod uwagę, nie może ich pominąć. To nie jest to samo co związanie organu, które powoduje, że organ nie dokonuje analizy materiałów tylko bezwzględnie stosuje je w wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.