Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2119364

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 sierpnia 2016 r.
II OSK 2917/14
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. a wadliwość oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd w uzasadnieniu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie NSA: Paweł Miładowski (spr.), del. Andrzej Wawrzyniak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 768/14 w sprawie ze skargi A. M. i H. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. M. i H. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...), Marszałek Województwa (...) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za zalewanie nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych, położonych na dz. nr ew. (...) o nr KW (...) w m. M., w trybie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Marszałka wystąpili A. M. i H. M.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., znak: (...), Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. Marszałka.

Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu wniosku A. M. i H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z (...) grudnia 2013 r.

Organ nadzorczy, powołując się na treść art. 185 i art. 186 Prawa wodnego, wskazał, że do zamkniętego katalogu szkód, za które należy się odszkodowanie, zalicza się m.in. wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 76 ust. 1 Prawa wodnego). Do innych zdarzeń niż objętych ww. katalogiem zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Do sytuacji, w której obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych szczegółowych należących do spółki wodnej nie jest wykonywany, odnosi się art. 77 Prawa wodnego. Wtedy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego posiada kompetencje wyłącznie do zobowiązania spółki wodnej do podjęcia określonych działań mających na celu utrzymywanie urządzeń wodnych w dobrym stanie. Do szkód powstałych w wyniku niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych szczegółowych należących do spółki wodnej zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.c. Brak jest zaś podstawy prawnej do orzekania przez organy administracji w ww. sprawach w kwestii wysokości odszkodowania na zasadach określonych w Prawie wodnym. W sytuacji, w której dla dochodzenia szkody w przepisach nie został przewidziany przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony w art. 185 i art. 186 Prawa wodnego, droga administracyjna nie poprzedza drogi cywilnej.

Organ nadzorczy ponownie stwierdził, że działający w imieniu Marszałka Województwa (...) Dyrektor (...) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. zasadnie wskazał na odpowiedzialność na drodze cywilno-prawnej, a zatem przed sądami powszechnymi, jako wyłączną możliwą do dochodzenia w sytuacji szkód wynikłych w związku z niewłaściwym utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Równocześnie decyzja z dnia (...) kwietnia 2012 r. stanowiła merytoryczne rozpatrzenie wniosku A. i H. M., gdyż organ dokonał w niej merytorycznej oceny zgłoszonego roszczenia w świetle przesłanek art. 186 Prawa wodnego.

Zdaniem organu wniosek o wypłatę odszkodowania z dnia 19 lipca 2011 r. mógł zostać rozpatrzony przez organy administracji - zarówno Marszałka Województwa (...), jak i Starostę I. - jedynie negatywnie, gdyż ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie Prawa wodnego organy administracji mogą dokonać i są do tego w sposób wyraźny upoważnione.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. i H. M., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 156 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a przede wszystkim, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów;

- art. 107 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim poprzez pominięcie okoliczności, że na nieruchomości skarżących znajdują się dwa odrębne rowy nie połączone ze sobą, co w sposób oczywisty powinno być zakwalifikowane jako odpowiedzialność z tytułu niewłaściwego utrzymania urządzeń; art. 6 i art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organy orzekające w postępowaniu działały bez podstawy prawnej;

- art. 185 ust. 1 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie w związku z art. 76 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/14, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz co oznacza przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd ocenił, że w zakażonej decyzji prawidłowo stwierdzono, że decyzja o odmowie wypłaty odszkodowania nie jest dotknięta żadną z wady, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd, przywołując treść art. 186 ust. 3 i art. 122 ust. 1 Prawa wodnego, wskazał, że zasadnicze znaczenie dla wskazania organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania ma to, czy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. W tej zaś sprawie szkoda nie jest następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Może natomiast wynikać z niewłaściwego stanu urządzeń wodnych, na co wskazywali sami skarżący we wniosku o wypłatę odszkodowania. Ponadto w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. Starosta Powiatowy w I. wskazał, że nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na zmianę kierunku odpływu wód na działkach nr (...) i nr (...) w miejscowości M. Dodatkowo organ ten wskazał, że przedmiotowe grunty nie posiadały uregulowanych stosunków wodnych, o czym ma świadczyć ich wyłączenie z opłat melioracyjnych przez Gminną Spółkę Wodną w G.

W wyniku przekazania wniosku przez Starostę, dalsze czynności w sprawie podejmował Marszałek.

Wynika z tego, że organ nadzorczy prawidłowo ocenił decyzję Marszałka jako wydaną przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Szkoda nie powstała w następstwie naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ takiego nie wydano dla przedmiotowej działki. Zatem determinowało to właściwość organu do rozpatrzenia wniosku A. i H. M. o wypłatę odszkodowania. Na marginesie Sąd wskazał, że także Marszałek zobowiązany był przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Po przekazaniu przez Starostę sprawy do załatwienia miał możliwość wszczęcia sporu kompetencyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uznał się jednak właściwy do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 185 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena, czy decyzja Marszałka odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania na zalewanie nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych, została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tymczasem pełnomocnik skarżących powołuje w skardze nowy zarzut dotyczący naruszenia art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że w przypadku wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na podstawie art. 74, właścicielowi gruntu przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 2, odszkodowanie za szkody powstałe w trakcie robót związanych z wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na zasadach określonych w ustawie (...). Z akt sprawy nie wynika, by na działce nr (...) będącej własnością skarżących prowadzono roboty związane w wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jeśli jednak taki stan rzeczy miał miejsce, to skarżący powinni zwrócić się z oddzielnym wnioskiem o przyznanie odszkodowania z powołaniem powyższego przepisu. Nie byli natomiast uprawnieni do podnoszenia takiego zarzutu w skardze do Sądu.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie administracyjne przeprowadzono zostało bowiem w sposób prawidłowy. Jak już uprzednio wyjaśniono, w postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Te zaś ocenione zostały w sposób prawidłowy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ orzekający w sprawie w sposób jak najbardziej właściwy skontrolował decyzję Marszałka również pod kątem innych przesłanek nieważnościowych, niż podnoszone przez skarżących. W ocenie Sądu ustalenie w tym względzie są również trafne i prowadzą do wniosku, że decyzja Marszałka nie jest dotknięta żadną wadą, która powodowałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli A. M. i H. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, które nie zawiera odniesienia się w sposób należyty i wystarczający do wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytej analizy, że zgłoszony we wniosku o wszczęcie postępowania stan faktyczny, uzasadniał właściwość rzeczową Starosty Inowrocławskiego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne rozważenie, że w skardze do sądu administracyjnego skarżący powołali nowe okoliczności, podczas gdy stan faktyczny był znany od samego początku, a skarżący nie mieli obowiązku wskazywania podstawy prawnej swojego żądania.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 76 ust. 1 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten został dopiero przywołany w skardze i w konsekwencji błędne przyjęcie, że był to nowy zarzut w sprawie;

- art. 185 ust. 1 Prawa wodnego w związku z art. 76 ust. 1 tejże ustawy przez jego nieuwzględnienie;

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, polegająca na tym, że orzekał (...) Wojewódzki Zarząd Melioracji (organ - Marszałek Województwa), podczas gdy organem właściwym był Starosta I.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 ww. ustawy dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego; a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział Sąd I instancji. Jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. W skardze kasacyjnej w motywach zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji nie ocenił należycie właściwości organów administracyjnych. Jak już wyżej wskazano tego rodzaju wady nie można zwalczać za pomocą zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu wyroku nie rozważono należycie jaką funkcję ma pełnić postępowanie nieważnościowe. Wbrew tej tezie Sąd I instancji wskazał na istotę postępowania nieważnościowego, jaka wynika z art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, funkcją postępowania nieważnościowego jest zbadanie decyzji administracyjnej właśnie pod kątem tej przesłanki, co też miało miejsce w tej sprawie, ponieważ organ nadzorczy, a następnie Sąd Administracyjny wypowiedzieli ocenę prawną, że nie doszło do naruszenia właściwości organu. Nie można też z tytułu niezaskarżalności decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania (art. 186 ust. 3 Prawa wodnego) i przysługującej drogi sądowej (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego) wyprowadzać jakieś specjalnej roli postępowania nieważnościowego. Taki wyjątkowy tryb w przypadku ustalania wysokości odszkodowania nie ma wpływu na sposób kontroli decyzji administracyjnej pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby w obrocie prawnym istniały przepisy, które pozwalałyby na przyjęcie odmiennego stanowiska. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważono kwestię zastosowania w sprawie art. 76 ust. 1 Prawa wodnego, wskazując, że przepis ten ma zastosowanie do szkód powstałych w trakcie robót związanych z wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a w tej sprawie nie stwierdzono aby wskazywane szkody były wynikiem takich robót. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Poza tym skarżący w tej sprawie powstanie szkody łączyli z dwoma okolicznościami, ale z innymi niż mowa w art. 76 ust. 1 Prawa wodnego, a mianowicie niewłaściwym stanem urządzeń wodnych oraz niewłaściwym/wadliwym wykonaniem tych urządzeń, na co uwagę wskazywali we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc na etapie postępowania administracyjnego. Jednak powołanie się przez skarżących na art. 76 ust. 1 Prawa wodnego miało miejsce po raz pierwszy dopiero w skardze. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie pojawił się nowy zarzut dotyczący naruszenia art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten wskazuje inny tytuł do ustalenia odszkodowania niż wskazywany dotychczas przez skarżących. Niezależnie jednak od tego czy był to nowy zarzut, czy - nie, Sąd I instancji ocenił merytorycznie, że art. 76 ust. 1 Prawa wodnego nie ma w sprawie zastosowania. Okoliczności wskazywane przez skarżących, po dokonanej subsumcji, nie mieszczą się w hipotezie tego przepisu. Także w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie miał zastosowanie art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Jeszcze raz wskazania wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby szkody były wynikiem robót, o jakich mowa w art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. W trakcie postępowania powoływała się wyłącznie na kwestie następcze związane z już funkcjonującymi rowami melioracyjnymi. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 76 ust. 1 Prawa wodnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie mogło w sprawie dojść do uwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 185 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto wskazania wymaga, że skarga kasacyjna pomija zasadniczą ocenę prawną wypowiedzianą w zaskarżonym wyroku. A mianowicie milczy w zakresie tego czy szkoda jest następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego. To czy szkoda powstała w związku z pozwoleniem wodnoprawnym ma wpływ na właściwość organu. O tym decyduje art. 186 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego to marszałek województwa jest właściwy do ustalenia wysokości odszkodowania. W tej zaś sprawie nie podważono ustaleń organu nadzorczego, zgodnie z którymi przedmiotowe rowy melioracyjne nie powstały na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia aby w tej sprawie Marszałek Województwa nie był organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania. A zatem jeżeli przedmiotowe rowy powstały bez pozwolenia wodnoprawnego, to brak było podstaw do przyjęcia, że to starosta jest organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.